背景

403. 二零二零年十二月十日,投訴人(某新聞媒體)向申訴專員公署(公署)投訴運輸署。

404. 投訴人稱,它的兩名記者(事涉記者)於二零二零年十二月一日到運輸署轄下的牌照事務處提出車輛登記細節證明書(證明書)申請。該兩名事涉記者填寫「發給車輛登記細節證明書申請表」(TD318表格)時發現,申請表乙部所列的三個申請用途選項沒有提及新聞用途,遂向牌照事務處職員查詢若以新聞用途為由作申請,應如何填寫申請表,以及要求職員澄清申請表上的「其他有關交通及運輸的事宜」選項是否包括新聞用途。職員回覆指申請人必須從TD318表格乙部所列的三個申請用途中剔選其中一個,運輸署不會向申請人解釋該三個選項的涵蓋範圍(包括是否適用於新聞用途),亦不會建議申請人如何填寫申請表。

405. 事涉記者向牌照事務處職員表示他們明白證明書的資料受《個人資料(私隱)條例》(《私隱條例》)保障,他們願意遵守相關條例。不過由於現行《道路交通(車輛登記及領牌)》規例(《規例》)並無賦權予運輸署署長要求申請人申報申請證明書的用途,亦無規定申請人只可按署方指定的申請用途申請證明書或規定證明書的資料只可用於指定用途,因此他們不同意申請表的相關條款,並劃線將部分在聲明的字眼刪除。牌照事務處職員向該兩名記者表示,TD318表格乃運輸署唯一受理證明書申請的行政程序,申請人必須在申請表所列的三個申請用途選項中剔選其中一個,也不能刪除表格內任何部分,否則申請不會獲受理。由於該兩名記者沒有在TD318表格剔選所列的申請用途,並刪除了部分內容,牌照事務處職員拒絕接受該份申請表。

406. 其後,事涉記者填寫另一份TD318表格,並在申請表乙部自行加上第四個選項,即「新聞」,並剔選此選項。牌照事務處職員向他們表示,即使他們自行加上額外選項,他們仍須在原有的三個申請用途選項中剔選其中一個。牌照事務處職員最終亦拒絕接受他們遞交的第二份申請表。

407. 二零二零年十二月三日,其中一名事涉記者向運輸署發電郵,要求署方解釋觀塘牌照事務處職員於事發當日拒絕接受其申請表的理據,以及要求署方說明傳媒申請證明書作新聞用途的正確方法和程序。十二月七日,運輸署新聞及公共關係組(新聞組)以電郵回覆,但該覆函除了表示由於事涉記者沒有填妥申請表乙部,故署方未能受理有關申請外,事涉記者提出的其餘問題均未獲正面回答。同日,事涉記者再向運輸署提出跟進查詢,指傳媒申請證明書關係到公眾利益,促請署方交代傳媒申請證明書的合法和正確方法。十二月九日,新聞組作出回覆,但該回覆仍未清晰回應事涉記者提出的問題。

408. 投訴人指出,根據公署在二零二零年五月發表題為《運輸署的車輛登記細節證明書申請程序有不足之處》的調查報告(《2020年調查報告》),《規例》並無授權運輸署署長以任何理由(包括沒有提供使用證明書上個人資料的用途的證明)拒絶向申請人發出證明書,運輸署亦無法律賦予的權力要求申請人必須提供所述用途的證明。投訴人亦指出,《私隱條例》第61條訂明在個別情況下,個人資料可獲豁免而不受若干條文所管限,當中包括新聞活動。然而,投訴人認為運輸署拒絕傳媒以新聞活動為由提出的申請,除有越權之嫌,亦損害新聞自由及公眾利益。

409. 此外,投訴人不滿運輸署一方面要求事涉記者填寫署方指定的 TD318表格並必須從申請表乙部所列的三個申請用途選項中剔選其中一項,以及不得刪除申請表的任何內容,另一方面拒絕解釋「其他有關交通及運輸的事宜」此選項的涵蓋範圍、拒絕解釋此選項是否包括新聞用途及說明傳媒申請證明書的正確方法,卻又同時指明申請人要如實作出聲明,否則違法,使傳媒承受不合理的法律風險。

410. 投訴人亦不滿運輸署新聞組的回覆不清晰,未能為傳媒就申請證明書提供協助。

申訴專員的觀察

411. 證明書載列登記車主的全名、地址及身份證號碼等重要個人資料,公署理解運輸署須就加強保障登記車主的個人資料而檢視證明書的申請表格和程序,並於二零一九年十月三十日起要求證明書申請人使用新版本的TD318表格。運輸署就此個案回應公署時指,運輸署署長有責任確保登記冊的資料不被濫用,考慮到《規例》的立法目的,有需要限制車輛詳情的申請必須是基於與「交通及運輸」有關的目的,並要求申請人指明申請車輛詳情的用途,這明顯與《2020年調查報告》中所述的運輸署立場不同。當時該署指出《規例》第4(2)條「並無授權運輸署署長以任何理由(包括沒有提供使用證明書上個人資料用途的證明)拒絕向申請人發出證明書。運輸署亦無法律賦予的權力要求申請人必須提供所述用途的證明」。

412. 就上文所指的立場改變,運輸署表示,鑑於在二零一九年該署及個人資料私隱專員公署(私隱專員公署)接獲涉及多宗有關證明書影響個人資料披露或侵犯私隱的投訴,運輸署聯同律政司、私隱專員公署等著手檢視證明書的申請程序及車輛登記冊的私隱保障以堵塞漏洞,並由二零一九年十月三十日起使用新版本的TD318表格,其後亦因應法庭所頒下的判詞檢討對《規例》第4(2)條的詮釋,並基於《規例》的立法原意和目的作出適切的釋義以處理證明書的申請。法律詮釋並非公署可裁斷的行政事宜,公署關注的是運輸署有否就此與公眾作有效溝通。現時運輸署對《規例》第4(2)條的釋義與該署以往採取的公開立場不同;公署亦留意到外間有評論指某些行業(例如會計師、核數師及傳媒)多年來均會申請證明書以作核實個人或公司資產和新聞報道等用途,而該些申請並非由登記車主提出或附有登記車主的書面授權,但該些申請通常獲批。運輸署修改TD318表格難免令業界擔心過往一直視為合法的行為是否變為非法或不可行。運輸署對公眾及業界這方面的看法應有所掌握。

413. 從行政角度而言,公署認為,即使該署在二零一九年十月三十日開始採用新版本的TD318表格的原意是更好地保障個人私隱,更表示修訂表格對申請證明書的要求並無實質改變,但這與該署以往的公開立場及社會大眾對申請證明書的認知有別(包括署長其實有權限制車輛詳情的申請及有權拒絕與訂立登記冊目的無關的申請),運輸署卻只在其網頁提醒證明書的申請人於二零一九年十月起使用新表格,而未有對修訂表格的原因和效果作任何詳細解釋,情況並不理想。

414. 運輸署表示已向投訴人明確提供一個合法的查閱車輛登記資料作新聞用途的方式。公署留意到投訴人向牌照事務處的職員或新聞組查詢,如以新聞用途申請證明書,應如何正確填寫新版本的TD318表格。但無論牌照事務處或新聞組的職員都只是重覆回應投訴人,申請人須填妥整份TD318表格,及該署不會處理未經填妥的TD318表格。公署相信運輸署的意思其實是,該署只會批准資料用於與交通及運輸有關的申請,若是新聞用途,該用途也必須與交通及運輸有關,才可合法地申請查閱資料。因此如單純作新聞用途但與交通及運輸無關的查閱車輛登記資料申請,無論是透過TD318表格、《公開資料守則》(《守則》)或其他途徑提出,都不會獲批,只是該署未有這樣直接指出。就此,公署認為運輸署應直接回應投訴人,讓投訴人明白。

415. 此外,公署得悉運輸署曾於二零二一年四月向投訴人表示會按照《守則》及相關條例/指引處理有關車輛或車主資料的查詢,但卻在同年六月回覆投訴人應填寫TD318表格申請有關資料。運輸署模稜兩可的答案確實令投訴人無所適從,令投訴人白白循《守則》提出不會獲批的申請,亦難免令投訴人懷疑該署並不熟悉《守則》的內容。公署認為運輸署在回應公眾查詢時應更謹慎,並在許可情況下向查詢人士闡釋箇中考慮。

416. 公署理解運輸署難以備存一份全面及詳盡的清單,列出各項與交通及運輸相關的事宜。不過,為讓申請人有所依從,運輸署應積極在可行範圍內提供更多資料。公署認為,較理想的做法是運輸署提供實質的指引和例子,盡量向申請人闡釋何謂與交通及運輸相關的事宜,給予申請人參考,令申請人有更明確的依據判斷其申請證明書的用途(例如交通意外新聞報道)是否屬交通與運輸事宜。畢竟,申請人如誤選TD318表格的選項,可能會被指作出虛假陳述或提供失實資料而遭檢控,部門理應幫助市民大眾避免在資訊不足的情況下誤墮法網。

417. 總括而言,公署認為,運輸署因應公眾對保障車主個人資料的意見而檢討證明書的申請程序,並在徵詢律政司及私隱專員公署等的意見後決定推行相關行政措施,在TD318表格內要求申請人聲明申請證明書的用途只限於與交通及運輸事宜相關的事務,從行政角度而言,並無不妥。然而,運輸署未有在實施經修訂的安排時,述明新安排的因由、詳細內容、署方的審批標準(包括「與交通及運輸事宜相關」的參考實例),做法未達良好行政的要求。

418. 就此,申訴專員認為,這宗投訴不成立但有其他缺失。

419. 申訴專員建議運輸署 —(a) 在網頁和TD318表格提供更多及更清晰的有關證明書的申請須知,讓申請人更明白運輸署的審批標準;以及(b) 在網頁和TD318表格列舉表格內三個供剔選用途的實質例子供申請人參考。

當局的回應

420. 運輸署接納申訴專員的建議,並已於網頁和TD318表格封面附頁提供更清晰的申請指引和實質例子供申請人參考。