背景

284. 某幅以短期租約出租的土地(事涉土地)的其中一個准許用途是維修工場。然而,根據投訴人的觀察,事涉土地被用作停放車輛這個不獲准許的用途,因此他指稱事涉土地的承租人違反了租約條款。

285. 投訴人在二零二零年七月十八日向地政總署投訴有工程車輛停放在事涉土地,懷疑該土地被用作停車場。相關的分區地政處在九月十八日回覆他表示,在場的工作人員向該處解釋,因「零件及人手安排」問題無法即時檢查及維修在場的全部車輛。九月十九日及二十二日,投訴人再要求地政處調查事涉土地的使用情況,並問該處有否在巡查事涉土地時,向在場的維修人員索取維修單據及點算維修人員的數目是否足以處理停泊的工程車輛等。惟地政處在其後的回覆中沒有回應他的提問。

286. 投訴人因不滿地政處對事涉土地的使用情況所作的調查敷衍了事,令事涉土地被用作停車場的問題持續(投訴點(a)),以及沒有妥善回答他二零二零年九月十九日及二十二日提出的疑問(投訴點(b)),遂於二零二零年十月二十三日向申訴專員公署(公署)投訴地政總署。

申訴專員的觀察

投訴點(a)

287. 地政總署向申訴專員提供了案件的相關資料,例如承租人與某公司(公司甲)合作經營維修業務的文件(「合作文件」),當中文件內容列明承租人要為「客戶車隊」提供日常保養及年檢服務。經審研了上述資料後,申訴專員認為,地政處雖然有就投訴人的投訴進行調查,但承租人對於停放在事涉土地上的車輛正等待檢查及維修的解釋及所提供的證明明顯地說服力不足,故該處根據其所獲的解釋及資料便接納承租人的解釋,並不穩妥。公署作出上述評論的理由如下。 (I) 零件及人手問題

288. 以「零件及人手安排」問題作為車輛並非停泊而是等待維修的解釋,是很方便及容易說出的,故地政處不應在欠缺實據的前提下輕易接納上述的解釋,而是應進一步查證,例如:「零件」問題具體是指甚麼?該公司有否訂購零件及可否出示訂貨記錄?若沒有訂購零件,該公司如何提供維修服務?若承租人未能提供合理解釋及佐證,地政處便有理由相信工程車往事涉土地上停泊,未必是如承租人所說般等待檢查及維修。簡言之,地政處不應輕易接納「零件問題」這欠缺實據的解釋,而不再作進一步的查證。

289. 同樣地,「人手安排」是指甚麼問題,地政處最初也沒有深究,直至投訴人鍥而不捨地向該處投訴,該處繼而再作跟進,承租人才於十月下旬向該處聲稱,半數工人因擔心染疫而不上班。不過,公署認為,這解釋同樣惹人懷疑,因為香港正持續受疫情影響,失業率不斷上升,不少工人正面臨長期開工不足,甚至失業,生計大受影響,故他們普遍的憂慮是失業及開工不足;再者,事涉「維修工場」面積廣大,人流稀少,而且並非密閉空間,但竟有半數工人聲稱害怕染疫而拒絕上班,實令人難以置信。公署認為,地政處對於承租人上述不合理而且是遲來的解釋不抱懷疑,便顯得更不合理。至於承租人解釋無法招聘工人,地政處也應要求出示招聘記錄,但該處亦沒有那樣做。 (II) 非逐次收費而沒有單據

290. 地政處曾詢問承租人能否提供維修單據,但承租人表示因維修保養服務並非逐次收費而未能提供單據。公署認為這個解釋是違反常理的,因為即使服務不是逐次收費,最終亦要收費,而收費不發單據,並非正常的商業行為,以及不符合一間公司正常運作的需要,包括計算公司損益、報稅等。因此,地政處接受該解釋,並不合理。 (III) 「合作文件」內容有多處疑問

291. 公署審視過「合作文件」的內容,當中若干處令人產生懷疑 —(a) 「合作文件」有說明承租人和公司甲成立「合資公司」,但並沒有「合資公司」的名字。或許在二零一六年時協議尚未決定公司的名字,但這起碼是個疑點。地政處在二零二零年收到這份文件,公署認為,若真有「合資公司」存在,承租人理應已自動附上「合資公司」的註冊證明文件,又即使承租人沒自動付上證明文件,地政處也應查問; (b) 承租人於「合資公司」的角色只是提供場地,維修則由公司甲負責;承租人賺取的是「一定比例場地服務佣金」。既然雙方認為有需要以書面訂明合作細節,細節便不應含糊,但實情卻相反,例如:「一定比例」即是甚麼比例?「佣金」是向誰收取?向「合資公司」,抑或只向公司甲收取?這些理應訂明的細節都沒有在「合作文件」中出現,地政處理應提出質疑;以及(c) 「合作文件」說明承租人「會收取一定比例場地服務佣金」;承租人本身也是「合資公司」的「股東」,那麼承租人是只收取使用場地的佣金,抑或除收取使用場地的佣金外,亦分享/分擔維修業務的收益/虧損,「合作文件」亦沒有說明。公署認為,基於以上所述,「合作文件」看來更像一份由承租人把土地再出租的文件,這份合資協議事實上有否執行及如何執行,實在是個疑問。 (IV) 在場地等候「維修」的車輛車身印有同一公司名字

292. 地政處向公署表示,該處職員多次在現場巡查時看見工人正在維修的車輛與停泊等候維修的車輛的車身均印有同一公司的名稱,因此該處認為這與承租人解釋事涉土地是用作維修工場為「客戶車隊」提供檢查的說法脗合。然而,公署認為,地政處職員在巡查中見到車輛車身印有同一公司的名字,對於證明事涉土地是用作維修工場用途可謂全無作用。

293. 除承租人上述的解釋令人懷疑外,公署認為,地政處似乎忽略了承租人可能實際上把事涉土地分租了給他人這問題(而該短期租約是不容許分租的)。雖然地政總署解釋,地政處當時審閱「合作文件」後,認為承租人並非將事涉土地分租,故沒有作更深入的調查,但公署認為,由於「合作文件」有上文所述的疑問,地政處信納該文件及不作深入調查是思慮欠周密。

294. 地政處指租約條款並無規定承租人向該處披露其商業運作詳情,公署對此沒有異議,但公署認為,地政處有責任調查投訴人所投訴的事件是否事實,而調查承租人有沒有違規使用土地並不一定涉及商業運作詳情;承租人也有責任向該處證明大量車輛停泊在事涉土地確如其所說是等待「維修」而非停泊。若承租人不能提供證明,地政處採取執行租約條款的行動便並非無理。

295. 基於上文所述,公署認為,承租人指事涉土地上停泊的車輛是等待維修的解釋,在地政處未有進行深入調查的情況下,便顯得欠缺合理性和說服力,惟該處卻接納其解釋。因此,投訴點(a)成立。 投訴點(b)

296. 公署認為,投訴人所問的是兩個簡單及可直接回覆的問題:「地政處有否向現場維修人員索取維修單據」及「點算維修人員的數目是否足以處理停泊的工程車輛」。既然地政處對該兩問題有清晰答案(即投訴人電郵中的問題涉及承租人的商業運作詳情,由於承租人不需向地政處申報該些詳情,故該處沒有相關資料回應投訴人),理應可以直接回答。該處回覆說有維修工人正在維修車輛,但車輛又因為零件及人手安排問題而有部分無法在短時間內維修的說法,只會令投訴人繼續甚至提出更多質疑,以查證該處有否盡其職責。

297. 因此,公署認為投訴點(b)成立。

298. 綜合而言,申訴專員認為這宗投訴成立,建議地政總署 —(a) 以這宗個案為例,安排指導及培訓相關職員如何進行調查及就調查所得資料作出合理分析,以分辨值得懷疑及須予跟進之處,從而提升職員的調查能力;以及(b) 提示其職員日後務須適切地回應市民的提問。

當局的回應

299. 地政總署接納申訴專員的建議,並已採取以下的跟進行動。 建議(a)

300. 地政總署已於二零二一年六月舉辦經驗交流會,與負責土地執管的職員分享有關個案經驗,以及提醒他們如何就懷疑違反短期租約條款的情況進行調查,並就調查所得資料作出分析及採取相應的執行租約條款行動,以確保短期租約的使用符合租約要求。地政總署會適時再舉辦有關課程。 建議(b)

301. 地政處於二零二一年五月已向其職員作出提示,重申執行職務時須適切地回應市民的提問,從而釋除公眾疑慮。