背景

327. 有人涉嫌違例在某「綠化地帶」興建道路(違建道路)。規劃署於二零一九年八月發現上址曾進行填土工程,屬違例發展,但直至二零二零年十月才檢控相關的土地擁有人。 二零二零年十月二十三及二十八日,投訴人向申訴專員公署(公署)對規劃署及地政總署提出以下投訴 —(a) 規劃署延誤執法和檢控(投訴點(a)); (b) 規劃署及地政總署沒有還原及圍封上址以防止有人繼續擴建道路(投訴點(b));以及(c) 規劃署以涉及私隱為由拒絕披露被檢控人士的身份和事涉地段的編號(投訴點(c))。

申訴專員的觀察

投訴點(a)

328. 公署審研了規劃署的內部指引,確定規劃署在發現違例發展後,向私人土地擁有人發出相關通知書、以至在「恢復原狀通知書」限期屆滿後進行巡查,程序及所需時間的確符合該署的內部指引的要求。

329. 至於提出檢控為何需時數月,規劃署解釋是因為種種原因,包括檢控組需獨立審視個案的資料和證據。公署審視了規劃署檢控組的相關工作過程後,接納該署的解釋。另一方面,規劃署已在《裁判官條例》所訂的六個月時限內提出檢控。

330. 因此,公署認為,投訴點(a)不成立。不過,公署認為,「恢復原狀通知書」限期屆滿後,相關人士遲遲未還原土地,令天然環境久未復原,故規劃署日後如有充分證據,應盡早檢控進行違例發展的人士,特別是涉及「綠化地帶」等自然生態環境的個案,以收阻嚇相關人士,促使他們及早還原土地之效。 投訴點(b)對規劃署的投訴

331. 相關條例沒有賦權規劃署圍封土地以防止有人繼續違例發展,而該署亦有多次到事涉地點視察,以監察有關土地的狀況。不過,事後看來,這宗違例發展個案同時涉及私人土地和政府土地。雖然規劃署無權圍封相關土地,但針對政府土地的部分,地政總署實可圍封有關部分以防止違例發展情況惡化。 倘若當初規劃署和地政總署能以跨部門的方式處理和協調這宗個案的跟進工作,盡早促成由地政總署圍封相關的政府土地,以避免「綠化地帶」繼續受到破壞,做法會較目前只由部門互相轉介個案更為理想。

332. 至於還原土地方面,公署接納規劃署的解釋。雖然如此,規劃署應繼續監察事涉地點的狀況,如果有關土地遲遲未獲恢復原狀,便應考慮向有關人士提出檢控。

333. 基於以上所述,公署認為,投訴點(b)中對規劃署的投訴不成立。 對地政總署的投訴

334. 地政總署指,相關的分區地政處基於個案沒有對公眾構成即時危險,故根據個案情況,按照優次採取執管行動。不過,地政處在二零一九年九月接獲規劃署的轉介後,其實並沒有派員到場視察,地政處如何了解個案的具體情況以評估個案的優先次序,實屬疑問。記錄顯示,地政處至二零二零年七月接獲投訴人所屬的傳媒機構的查詢,才首次派員到場視察記錄情況,並於十一月五日才在事涉地點豎立政府土地告示牌、混凝土躉及金屬柱,跟接獲規劃署轉介個案的時間分別相距約10個月及14個月之久。

335. 公署認為,地政總署作為管理政府土地的部門,確保政府土地不被非法使用,乃責無旁貸。事涉地點位於「綠化地帶」,地政總署實應及早採取措施保護「綠化地帶」上的政府土地,防止有人繼續使用違建道路和進行違例發展,並還原有關土地,以減少對環境的影響。公署認為,地政處按現行指引將個案介定為「非優先」個案處理,未能反映公眾對於自然保育地帶內的違例發展的關注,而違例發展對自然環境造成的破壞可以是巨大和深遠的,事後亦未必可完全恢復原本的天然面貌,故理應及早遏止違例發展的行為。在這個案中,規劃署經已針對毗鄰的私人土地的違例發展執法,但地政處卻沒有同步或及早對其管轄的政府土地上的違例發展採取行動。況且,規劃署曾經知會地政處,規劃署經已發出通知書,要求事涉地點的私人土地的擁有人須於二零二零年二月十二日或之前還原土地。地政處應以身作則,更早把事涉地點同樣有違例發展的政府土地還原,但地政處最終在同年十一月才進行復原土地的工作,遠遠落後於形勢,並不符合公眾期望。

336. 基於以上所述,公署認為,投訴點(b)中對規劃署的投訴不成立,對地政總署的投訴則成立。 投訴點(c)

337. 於規劃署向法院提出向相關的私人土地擁有人發出傳票的翌日,投訴人向規劃署查詢被檢控人士的身份和涉及的地段編號。雖然上述資料會在聆訊展開時披露,但公署同意,個案當時既已進入司法程序,如規劃署過早披露上述資料,有可能影響日後的公平審訊,而相關人士亦有可能因而採取行動意圖影響規劃署的檢控工作。根據《公開資料守則》(《守則》)第2.6(b)段,如披露資料會令法律訴訟程序或其公正裁決受到損害,部門可拒絕披露有關資料。不過,公署認為,雖然投訴人並非按《守則》提出索取資料的要求,但規劃署既然參考《守則》回覆投訴人,便應提述《守則》內的相關理由及詳加解釋其決定,以便投訴人明白規劃署未予披露有關資料的理由。

338. 基於以上所述,公署認為,投訴點(c)不成立。

339. 綜合而言,申訴專員認為對規劃署的投訴不成立,對地政總署的投訴則成立。

340. 申訴專員建議規劃署 —(a) 加強培訓職員對《守則》的認識,確保他們妥善回應公眾及傳媒的查詢。 申訴專員建議地政總署 —(b) 因應調查指出的問題,檢討及完善現行指引,確保同時涉及違例發展的佔用政府土地個案(特別是相關部門正就毗鄰私人土地的違例發展採取執法行動的個案)獲重視及讓前線職員清晰知道有關個案的優次,以適時採取土地管制行動及還原土地。 申訴專員建議地政總署及規劃署 —(c) 如遇到違例發展個案同時涉及不同部門的職權範圍,部門可考慮以跨部門個案管理方式跟進,避免出現部門各自按既定程序行事,但問題不獲或遲遲未獲解決的情況。

當局的回應

341. 地政總署及規劃署接納申訴專員的建議,並已採取跟進行動。 建議(a)

342. 為加強培訓職員對《守則》的認識,確保他們妥善回應公眾及傳媒的查詢,規劃署舉行了多場有關《守則》的講座,並會繼續定期以電郵提醒同事注意相關《守則》及內部指引。 建議(b)

343. 為提高前線職員對位於「自然保育區」、「海岸保護區」及「綠化地帶」等土地用途地帶內違例發展的敏感度,以及適切回應社會對政府部門須就破壞自然環境的違規情況採取迅速行動的期望,地政總署於二零二一年六月十五日發出內部便箋,促請各分區地政處汲取本個案的經驗,重新審視各分區的土地執管行動優次,並提醒前線人員須適時回應其他部門相關的轉介及積極配合其他部門的執法行動。地政總署亦同步於《地政指引》內,將涉及「自然保育區」、「海岸保護區」及「綠化地帶」等個案提升為優先處理的個案類別。 建議(c)

344. 就涉及不同部門職權範圍的個案,地政處在接獲轉介個案後會盡快派員到現場視察,確定是否有違規情況,繼而採取執管行動,並會按需要透過跨部門會議跟進,適時配合相關部門的執管工作進度。例如地政處於二零二一年八月起接獲多宗就經營水上活動而衍生的違規構築物丶非法佔用政府土地丶棄置廢料、於「海岸保護區」政府土地鋪設新的混凝土斜台等投訴。於二零二一年十月的跨部門會議上,相關部門就其職權範疇的跟進工作進行匯報,地政處亦於會議中闡述該處就投訴事項採取的執管工作及進度,以促進部門之間互相協調。

345. 為加強跨部門就違例發展個案的跟進,規劃署已與相關政府部門保持緊密溝通,包括通知有關部門該署的執管工作和了解各部門的執管工作進度,恆常通知地政處有關規劃署於「綠化地帶」一帶執管及檢控行動的情況及進度。此外,因應「綠化地帶」一帶的問題,民政事務處亦召開了跨部門會議,以協調及跟進有關政府部門的管制工作。