背景

298. 二零二零年六月二十九日,投訴人向申訴專員公署(公署)投訴民政事務總署(民政總署)。投訴人稱在二零二零年一月二十一日的某區議會(該區議會)會議及二零二零年六月十一日該區議會轄下一個工作小組(該工作小組)的會議上,要求民政總署提供某工程項目(該項目)已使用的款項、終止工程的程序、估算開支,以及遮蓋敏感資料後的合約,但民政總署在沒有合理理由下拒絕提供,屬決定錯誤及不按《公開資料守則》(《守則》)的程序辦事。

申訴專員的觀察

估算終止工程的開支

299. 民政總署於二零一九年十二月十七日與投訴人及另外四名該區議會的候任區議員會面期間,以及在二零二零年一月二十一日該區議會的會議上,已分別解釋並沒有終止工程的開支估算,而政府沒有意圖終止該項目的工程,故原則上不會對終止工程合約的財務影響作估算,況且技術上賠償金額並非單方面擬定,而是透過雙方協商,當中涉及繁複的核算程序。即使政府嘗試作出相關財務估算,亦不可能得知承建商實際上已投放的資源,所作的估算亦非恰當,因此未能向該區議會提供相關數字。此外,民政總署亦先後在二零二零年一月九日及二十日以書面作覆,重申政府的立場。

300. 民政總署已解釋了政府沒有就終止該項目工程的開支作估算,根據《守則》第1.14段,《守則》不會強制部門提供該部門沒擁有的資料。因此,公署認為,民政總署沒有向該工作小組提供上述資料,並無違反《守則》。 終止工程的程序

301. 二零二零年一月二十一日該區議會的會議上,民政總署解釋,根據政府工程合約的《樓宇工程的一般合約條款》(《一般合約條款》),如果承建商的表現欠理想,政府可以終止合約但須另覓承建商以繼續完成工程。假如終止該項目的工程合約並非因為承建商表現欠理想,有關條款並不適用。民政總署亦解釋,合約的擬定須對所有簽訂方公平,因此沒有訂明按工程完成階段而訂定賠償金額的終止合約條款。政府工程合約的《一般合約條款》屬公開資料,上載於發展局網頁,民政總署已於二零二零年六月八日致該工作小組的書面回覆中提供有關的網頁連結。

302. 民政總署已解釋了該項目工程沒有定額賠償或不涉賠償的「終止合約的條款」以及《一般合約條款》屬政府已公開的資料。根據《守則》第1.14段,《守則》不會強制部門提供該部門沒擁有的資料及已公布的資料。因此,公署認為,民政總署沒有向該工作小組提供不存在的「終止合約的條款」及僅向其提供《一般合約條款》的網站連結,並無違反《守則》。 已使用的款項

303. 該工作小組二零二零年五月七日的會議上,民政總署表示,政府於二零一九/二零及二零二零/二一年度就該項目預留合共約7,600萬元以支付工程開支。由於議員可能以「工程已招致的開支」作為終止項目的財政影響的一個參考,民政總署於會上解釋,在工程的任何時候,政府已支付的工程開支並不等於工程實際支付的費用,因為付款予承建商涉及長時間的程序,即是首先由承建商按工程進度和合約條款,定期向政府提交發票申請發還工程開支,政府會仔細核實無誤後,才按合約條款規定時限向承建商付款。由於這是一個需時的過程,有不少發票仍在處理中,而承建商亦可能有未向政府提交已支付或須支付的費用及訂金的發票,故政府沒有就該項目當時實際上須支付予承建商的數字或估算數字。

304. 該工作小組主席於二零二零年五月二十日致函民政總署,要求提供工程開支明細。民政總署於六月八日的書面回覆,解釋上段付款予承建商的程序及政府沒有就該項目當時須支付予承建商的估算數字。民政總署認為,投訴人要求的資料不屬《守則》所指的部門已有的資料。

305. 公署同意由於政府沒有就該項目當時須支付予承建商的估算數字,故投訴人要求的資料不屬《守則》所指的部門已有的資料。

306. 然而,公署留意到,該工作小組主席於二零二零年五月七日的會議上及同月二十日致民政總署的信件中,分別要求民政總署就該項目「實際已支付的開支」作回應及提供「已支付予承建商的開支」。公署理解民政總署所言,在工程的任何時候,政府已支付的工程開支未必能夠全面反映當時的實際開支狀況。不過,民政總署實可提供在某指定日期前已支付承建商的費用,並附加備註明確說明有關數字未有計及仍在處理的發票及承建商未提交的發票,以助其理解已提供的開支數字的局限性。民政總署指投訴人可能以「工程已招致的開支」作為終止項目的財政影響的一個參考,則不屬《守則》下可拒絕提供資料的理由。總括而言,公署不認為「已支付的工程開支」屬《守則》第2部可拒絕披露的資料。 工程合約資料

307. 該工作小組二零二零年五月七日的會議上,有議員提出向政府索取工程的合約內容。民政總署於會上表明,有關的《一般合約條款》屬公開資料,有關的網頁連結亦曾應該區議會主席要求而向她提供,至於項目工程合約的其餘部分涉及商業機密和資料,政府未能提供有關文件。該工作小組主席其後於同月二十日書面要求「遮黑機密資料後的工程合約」。民政總署於六月八日的書面回覆提供了《一般合約條款》的網頁連結,並重申工程合約的其餘部分涉及商業機密和資料,政府未能提供有關文件。

308. 公署人員曾檢視有關的工程合約,發現該合約設有不同部分,包括《一般合約條款》、特別合約條款、工程規格、價格明細、承建商的紀錄及聲明、圖則等。公署確定該合約內包含由承建商提供的資料(即《守則》下所指的第三者資料),亦原則上接納該些資料中的部分資料(如價格明細)屬敏感資料。概括而言,民政總署認為該工程合約內包含商業及財務機密資料,而披露這些資料可能損害有關方面的競爭條件或財務狀況。同時,根據合約,承建商提供的資料只可以為合約指明的用途而使用。政府作為有關工程合約的一方,或須承擔普通法的保密責任,政府如違反保密責任,有承擔法律責任的風險,而本個案亦沒有凌駕性的公眾利益,以致披露資料的公眾利益凌駕於政府的保密的利益之上。因此民政總署基於《守則》第2.14(a)段、第2.16段及第2.18段的考慮而未能向該工作小組提供工程合約,公署認為,民政總署的解釋並非無理。 惟基於《守則》以公開資料的基礎來處理索取資料的要求,民政總署應盡量披露資料,而不是一刀切不提供整份工程合約。 公署強調,投訴人索取資料的目的並非《守則》下可拒絕提供資料的理由。

309. 就民政總署認為沒有公眾利益原因尋求承建商的同意披露其提供的資料,公署留意到,該工作小組所要求的是「遮黑機密資料的工程合約」。既然如此,公署認為,民政總署是否有需要徵詢承建商的同意披露其資料並非關鍵。為免生誤會,公署的看法不應被視作認同本案不涉及公眾利益,或至民政總署無須徵詢承建商的同意以披露其資料。

310. 民政總署指若要遮黑整份工程合約內所有機密資料,將需要不合理地調動部門的資源,屬《守則》第2.9(d)段提述的範圍。據公署了解,政府就該項目招標時發出的招標文件內,有訂定與該項目相關的條款及要求(包括《一般合約條款》、部分或全部特別合約條款、工程規格等),而該些條款及要求其後被納入工程合約內。工程合約內這些條款及要求不屬第三者資料,亦已在招標時透過招標文件公開,其敏感程度及機密性相對有限,故此不應如民政總署所稱般需要花上大量人手研究及徵詢法律意見,才能衡量是否可予披露。至於工程合約內的價格明細,公署經公署人員檢視工程合約後,同意價格明細涉及的資料數量龐大,如要遮黑當中涉及機密的部分,將需要動用一定人手。然而,工程合約的不同部分設於獨立章節,民政總署可將價格明細的章節整部分抽起,這樣應可大幅減少為盡量披露所索取資料而需要動用的部門資源。

311. 公署認為,就合約內不同的部分,民政總署應參考前段的評論,重新檢視該工作小組索取該項目合約資料的要求,探討哪些合約部分內的資料不受其所指的因素所局限,以便盡量向投訴人披露該些資料。

312. 申訴專員認為,民政總署沒有向該工作小組提供政府沒擁有的資料及已公布的資料,並無違反《守則》,惟民政總署應提供「已支付的工程開支」。此外,就索取該項目的工程合約資料的要求,民政總署的一刀切決定實有可商榷之處。因此,申訴專員認為,這宗投訴部分成立。

313. 申訴專員建議民政總署 —向該工作小組提供該項目「已支付的工程開支」。公署知悉,民政總署將計算截至某指定日期前已支付承建商的費用及知會該工作小組,並附說明有關數字的局限性,包括該數字未能反映當時政府實際須支付承建商的費用;以及重新檢視該工作小組索取該項目合約資料的要求。

當局的回應

314. 民政總署接納申訴專員的建議,並採取以下跟進行動。

315. 民政總署於二零二一年三月三十一日致函該工作小組,提供截至二零二一年二月二十八日政府就該項目的工程已支付的開支,並附加說明有關數字的局限性。

316. 民政總署亦已再次檢視該工作小組索取該項目工程合約的要求,認為可向該工作小組披露合約內的《一般合約條款》,而有關資料已夾附於二零二一年三月三十一日民政總署致該工作小組的信件中。至於工程合約的其他部分,涉及大量商業機密資料,遮黑機密資料的工序將涉及大量工作而不合理地調動部門的資源。此外,民政總署認為政府作為合約的一方,如要披露《一般合約條款》以外的任何合約內容資料,有責任仔細而深入地逐一研究及徵詢法律意見,才能衡量個別內容的披露是否有可能對承建商和/或政府造成損害。由於有關的過程將涉及動用大量人力資源而致有關部門須不合理地調動部門的資源,故未能向該工作小組提供有關資料。

317. 民政總署於二零二一年五月六日致函申訴專員告知以上建議的跟進情況。其後,申訴專員於二零二一年六月十日來信,查詢民政總署在重新檢視該工作小組索取工程合約的要求時,有否考慮以下看法 —除《一般合約條款》外,工程合約內部分資料已在招標時透過招標文件公開,其敏感程度及機密性相對有限,故此不應如民政總署所稱需要花上大量人手研究及徵詢法律意見,才能衡量是否可予披露;以及工程合約的不同部分設於獨立章節,民政總署可將價格明細的章節整部分抽起,這樣應可大幅減少為盡量披露所索取資料而需動用的部門資源。

318. 申訴專員要求民政總署就決定不向該工作小組提供工程合約內《一般合約條款》以外的其他部分及章節,逐一說明就合約不同部分及章節所作的考慮。

319. 民政總署於二零二一年八月十日回覆申訴專員,表明已仔細考慮公署的上述看法,以及公署提出除涵蓋價格明細以外的章節是否可予公開。

320. 民政總署指出該項目工程合約內,除了價格明細以外,尚有其他商業敏感或第三者資料應予保密,例如承建商就相關法例的定罪聲明、投標表格等,這些資料或散落於合約內不同部分。再者,工程合約條文環環相扣,互有關連,部分內容即使表面看來不屬機密或第三者資料,也有可能因為被披露而遭承建商以外的第三者利用,或令政府招致損失,例如合約內有關責任及索償的條款。因此,儘管公署認為該項目工程合約內部分資料已在招標程序時透過招標文件公開而敏感程度和機密性有限,民政總署認為為審慎起見及保障政府的利益,有必要仔細而深入地逐一研究及徵詢法律意見,才能衡量個別內容的披露是否有可能對政府和/或承建商造成損害,而有關的過程將涉及動用大量人力資源而致有關部門須不合理地調動部門的資源,屬《守則》第2.9(d)段提述的範圍,故未能向該工作小組提供有關資料。因此,民政總署在考慮申訴專員的看法以及建議後,認為只可以向該工作小組提供合約內的《一般合約條款》。