背景

投訴人為某區某街道地舖業主,其毗連舖位為一間食肆(食肆甲)。自二零一七年十一月起,投訴人及其女兒先後多次向食物環境衞生署(食環署)及屋宇署投訴食肆甲在其通往後巷的天井內(事涉天井)違規進行以下工程 —(a) 改動/拆除事涉天井的一道牆(「天井間牆」); (b) 安裝與圖則尺寸不符的「通風排氣喉」;以及(c) 接駁一條「塑膠喉管」至上述「通風排氣喉」的下方。

2. 食環署在二零一八年十一月回覆投訴人,指沒有發現食肆甲有違規事項,並解釋該署已根據現行食肆牌發牌機制批出牌照予食肆甲。其後,食環署在二零一九年六月書面回覆投訴人,表示在二零一九年的巡查中發現「天井間牆」被改動,由密封口更改至非密封口,以及「塑膠喉管」被接駁至「通風排氣喉」。然而,食環署仍然在二零二零年一月批准食肆甲牌照轉讓的申請。

3. 屋宇署在二零一八年六月回覆投訴人,指「天井間牆」被改動,開口以磚塊填回,屬豁免工程,而「通風排氣喉」及「塑膠喉管」則為適意設施,故該署不會採取行動。及後,該署在其二零一九年九月的覆函中,指「通風排氣喉」的支架(「氣喉支架」)伸越外牆超過 600 毫米,超出小型適意設施的規格,需予以取締。

4. 投訴人認為食環署及屋宇署對投訴跟進不力,而且其回覆前後不一,遂向申訴專員公署(公署)投訴上述兩個部門,其指稱列於以下段落。

5. 投訴人認為食肆甲在二零一五年申請食肆牌照時,以上各項違規工程已經存在,但部門仍然於二零一六年十一月向食肆甲發出食肆牌照,其後亦多次批出其續牌申請,及在二零二零年一月批出食肆甲的牌照轉讓申請。投訴人質疑食環署及屋宇署沒有妥善考慮食肆甲的違規工程,便批出其牌照申請(投訴點(a))。

6. 投訴人指,食肆甲在食肆牌照申請中所提供的圖則與其處所的實際情況不符。具體而言,申請圖則顯示事涉天井的大小明顯較其實際面積小。投訴人認為,食環署及屋宇署沒有跟進食肆甲的圖則不符「事涉天井」的實際情況,仍向其發出食肆牌照,屬於失當(投訴點(b))。

7. 食環署沒有妥善跟進食肆甲的各項違規工程,在得悉違規情況後,仍沒有對其採取適當的行動。投訴人指在二零一八年七月十一日的視察當中,已即場將「天井間牆」及「塑膠喉管」的情況向食環署兩名職員反映,而且投訴人知悉消防處亦已在此之前通知食環署有關情況,但該署卻覆稱在二零一九年的巡查後才得知有關工程(投訴點(c))。

8. 屋宇署沒有對食肆甲的各項違規工程採取適當的行動,包括拖延跟進「氣喉支架」,在得悉食肆甲處所的業主離世後,仍然決定向其作出檢控(投訴點(d))。

9. 投訴人認為,「通風排氣喉」及「氣喉支架」建於食環署批准的牌照範圍外,因此食肆甲「非法擴建食肆處所範圍」,該些工程亦導致鼠患及衞生情況惡劣。然而,食環署沒有作出跟進(投訴點(e))。

申訴專員的觀察

投訴點(a)

10. 食環署解釋,該署已按程序審批食肆甲的牌照申請,並指出在其最後的查證視察中,沒有發現違規情況。屋宇署解釋,在審批牌照期間確曾發現食肆甲的「通風排氣喉」有超出「無須核證工程」的規定,但已按程序要求該食肆糾正,而食肆甲申請人亦在其後向食環署證明已遵辦相關要求。

11. 經詳細考慮所有相關資料,包括相關工作記錄後,公署認為食環署及屋宇署已按現行食肆發牌機制及程序審批食肆甲的食肆牌照申請。因此,投訴點(a)不成立。 投訴點(b)

12. 雖然事涉天井並不在牌照申請範圍,但與申請牌照的處所有直接關連並設有食肆甲的裝置,故投訴人以為食肆甲所提交的圖則須反映事涉天井的實際大小,屬可以理解。然而,部門在處理食肆牌照時,主要考慮該食肆處所的設計及裝置是否符合衞生、樓宇及消防安全等規定。部門已解釋,由於在其視察中,職員已確定食肆甲的設計及通風系統設計合乎其圖則,而事涉天井大小的資料亦不會影響其對有關樓宇的安全評估,故此沒有進一步跟進圖則一事。公署認為,圖則如能反映實況最為理想,但倘若部門就一項不會左右發牌決定的資料要求申請人重新提交申請文件,或會延長審批時間,亦屬不必要。現時部門因應實際情況,在不影響衞生、樓宇及消防安全的情況下,接納食肆甲以該圖則提出申請,並非無理。因此,公署認為,投訴點(b)不成立。 投訴點(c)

13. 食環署職員在跟進持牌食肆涉嫌違規改動的投訴時,查核工作有欠嚴謹以致在二零一八年七月的視察後錯誤判斷「塑膠喉管」為符合圖則。而該署在二零一八年十一月由當區總監簽發的回覆中,仍以職員錯誤的判斷回應投訴,反映內部監察機制有不足。雖然食環署在其後已糾正其判斷,對食肆甲採取執管行動,但情況殊不理想。公署認為,投訴點(c)部份成立。 投訴點(d)

14. 就「天井間牆」而言,屋宇署按法例規定,因有關改動屬豁免審批工程而沒有採取進一步行動,做法並無失當。然而,在處理「通風排氣喉」組合上,根據二零一八年六月的視察記錄,該署職員並沒有對「氣喉支架」作出評估,而在二零一九年三月經覆檢後才確定該支架不符合適意設施的準則而須予以取締。雖然現時難以確定「氣喉支架」的違規情況是否始於二零一八年六月,但該署當時未有在視察時對「通風排氣喉」組合(包括「氣喉支架」)作整體評估,確有不足。

15. 至於清拆令的跟進方面,屋宇署已澄清,該署在知悉食肆甲處所業主離世的情況下,已撤銷向其作出檢控,而非明知其已離世而仍然進行檢控。雖然該署因法例所限,在相關業主離世後須撤銷檢控,但仍有繼續與遺產執行人跟進有關清拆工程。公署認為,該署已作適切跟進。

16. 綜合上文的分析,公署認為,投訴點(d)部分成立。 投訴點(e)

17. 食環署已澄清「通風排氣喉」及「氣喉支架」已獲批准,不會構成非法擴建食肆處所範圍,並交代就投訴人有關鼠患及衞生問題的跟進。公署認為,沒有證據顯示食環署在跟進有關事宜上有行政失當,故此投訴點(e)不成立。

18. 公署在處理本案時留意到,根據現行食肆發牌機制,在審批食肆的發牌申請時,食環署會提交設計圖則及通風系統圖則至屋宇署及消防處諮詢意見。然而,在處理食肆牌照續牌申請時,食環署並沒有要求持牌人須就樓宇安全方面提交證明,亦不會徵詢屋宇署的意見。在發出食肆牌照後,食環署只會在處理更改圖則及牌照轉讓申請時,諮詢屋宇署的意見。雖然如此,食環署若發現持牌食肆懷疑違反《建築物條例》,會轉交屋宇署跟進。食環署及屋宇署均認為,現行食肆續牌機制能在確保樓宇安全及便利營商環境取得合適的平衡。公署認為,兩署的解釋有其道理。

19. 公署認為,現時由食環署單方面向屋宇署提供資料的做法,並非全無成效。然而,為更有效打擊持牌食肆違規僭建的行為及確保持牌食肆的樓宇及食客的安全,公署認為兩個部門可研究制定訊息互通機制的可行性,即除了由食環署就持牌食肆違規改建的問題諮詢屋宇署的意見或轉介該署跟進外,屋宇署如按《建築物條例》對持牌食肆處所的僭建物執法,亦可同步通知食環署,讓其考慮是否需要在發牌制度下採取行動。

20. 綜合上文所述,申訴專員認為投訴人對食環署及屋宇署的投訴部分成立。

21. 申訴專員建議屋宇署 —(a) 加強職員對有關視察涉嫌違規工程的工作之培訓,並提醒職員須全面檢視相關的工程項目,避免遺漏。 申訴專員建議食環署 —(b) 研究就對持牌食肆的巡查工作設立監察機制,要求前線職員在處理有關食肆違規的投訴時,具體記錄被投訴事項在巡查時的情況,及在可行情況下拍照存檔,以便日後跟進及需要時作對照,以避免日後可能出現的爭議;以及(c) 加強職員對監察持牌食肆處所的工作之培訓,並提供清晰指引,釐清在甚麼情況下,持牌食肆處所內的改動會構成與獲批准圖則有偏差。 申訴專員建議屋宇署及食環署 —(d) 共同檢討現行對持牌食肆違規改建的規管政策,研究按違規情況的嚴重性及風險程度制訂食環署及屋宇署訊息互通機制的可行性,以加強打擊食肆僭建的違規行為。

當局的回應

22. 屋宇署及食環署接納申訴專員的建議,並已採取以下跟進行動。 建議(a)

23. 屋宇署已透過內部會議,向有關人員闡述本個案的內容及申訴專員的相關建議,並提醒各級職員於視察時須按部門的內部指引全面檢視相關違例的建築工程。 建議(b)

24. 食環署已向前線人員發出指引,提醒在處理有關食肆違規的投訴時,須具體記錄在跟進巡查時的調查發現,並在可行的情況下拍照存檔,以便日後作跟進或作參考用途。 建議(c)

25. 食環署已要求分區辦事處安排有實際工作需要的前線人員參與有關的訓練課程,並會加強相關的培訓。 建議(d)

26. 按現有做法,當食環署人員在巡查時發現與簽發予食肆的牌照的批准圖則不符時,除採取食環署的執法行動外,亦會轉介個案予屋宇署調查是否涉及僭建物。兩個部門正共同制定機制加強溝通,屋宇署在發現食肆僭建的情況時,亦會轉介個案予食環署調查是否與其食肆牌照下獲批准圖則有所出入,並採取適當執法行動。