背景

361. 二零一九年六月二十四日,投訴人透過電郵向香港警務處(警務處)要求查閱《警察通例》所有章節的標題。同月二十八日,警務處以電郵回覆投訴人,稱投訴人可瀏覽該處網頁以查閱《警察通例》的資料,並提供有關網頁的連結。同日稍後,投訴人向警務處指出,要求查閱的是《警察通例》所有章節的標題,惟警務處網頁只列出了部分章節的標題。

362. 二零一九年七月五日,警務處再度回覆投訴人,指《警察通例》經過多年修訂,部分章節內容並不存在。警務處並援引《公開資料守則》(《守則》)第2.6(e)及2.6(f)段,表示未能披露部分《警察通例》的資料;可供公眾查閱的部分已上載於警務處網頁。

363. 二零一九年七月三十一日,投訴人進一步要求警務處說明《警察通例》中哪些章節不存在、哪些章節不予公開。警務處於八月九日回覆投訴人,重申已把可供公眾查閱的資料上載至該處網頁,並指由於不公開的《警察通例》資料涉及行動資料,故根據《守則》第2.6(e)及2.6(f)段,拒絕向投訴人披露。

364. 二零一九年八月九日,投訴人向申訴專員公署(公署)投訴警務處拒絕披露《警察通例》所有章節標題(包括不存在及不公開的章節)的理據牽強。

申訴專員的觀察

365. 根據警務處提供的資料,現時有部分《警察通例》章節的標題及內容沒有公開,另有章節只公開標題及部分內容。該些未有公開的章節之性質涉及該處雜項及刑事案件的調查程序、指引及面對的限制,以及各項執法行動的部署安排和程序等。倘若公開該些章節,可能有助意圖擾亂公眾安全及秩序的人士或其他不法人士掌握該處調查案件及執法的程序,從而藉此設法逃避及阻撓警方執法,影響到該處履行維持公安、防止及偵查刑事罪行等法定職責的工作。

366. 雖然投訴人只要求查閱《警察通例》的章節標題,但警務處認為,章節的標題與其內容有緊密關連,不宜分開處理。 若披露該些未予公開的章節之標題,有可能引發意圖干犯某類罪行的人士設法取得與該類罪案有關的章節之內容,從而找出針對性的方法去逃避警方的偵查和執法。

367. 此外,警務處認為,若公開所有章節標題,或會令公眾人士誤以為該處只着重某類型的案件或執法範疇,以及引發不法人士伺機干犯《警察通例》沒有觸及的罪行。

368. 警務處認為,該處人員已遵照《守則》的規定處理投訴人的索取資料要求,以及在可行的情況下,向投訴人解釋拒絕披露相關資料的理據。

369. 然而,公署認為,該些未予公開的章節標題,都只是籠統地交代相關章節的主題,並未包含任何具體內容。就算該些章節的內容確實載有關於警方刑事調查或執法部署等的資料,並且如警務處所指,屬《守則》第2.6(e)及2.6(f)段所述的資料類別,單純披露該些章節的標題(而非內容),不會導致出現警務處所述的情況。警務處指披露章節的標題會對該處維持公眾安全、保障財物、防止及偵查刑事罪行,及拘控罪犯的工作造成損害的說法實屬牽強。此外,公署亦看不到純粹公開相關章節的標題,會誘使不法人士試圖取得章節內容或對他們有何實際幫助,或對意圖擾亂公眾安全或威脅他人的財物的人士有利。

370. 事實上,警務處曾於二零零三年四月向立法會保安事務委員會提交關於將《警察通例》上載警署資訊站的進展報告。 該報告提供了當日《警察通例》所載章節的總數,以及列出了當時警務處決定不公開的章節之標題。沒有資料顯示二零零三年的做法曾引致警務處所述的情況或憂慮,這進一步印證,警務處拒絕向投訴人披露現時《警察通例》中不予公開的章節標題之理據並不充分。

371. 警務處表示,該處堅持其援引《守則》第2.6(e)及2.6(f)段以拒絕投訴人的索取資料要求是合理的。

372. 警務處提到,根據《詮釋和應用指引》(《指引》)第

2.2.2段,部門不一定要在個別個案中證實披露某項資料會造成傷害或損害。如果披露某項資料可能或有理由預期會造成傷害,已是足夠的理據。《指引》第2.6.16段及2.6.19段指出,《守則》並不強制政府披露資料以助確實或可能違法的人士,而就披露資料會損害執法程序或助長罪行發生的可能性而言,披露資料如有較大可能造成損害,便已足夠。

373. 警務處表示,《警察通例》為支持該處有效運作以達致《警察條例》之目的和規定的重要基石。警務處認為於審視投訴人的要求時,應以《警察通例》對該處運作的整體性作考慮。而披露《警察通例》所有章節的標題可能會讓不法人士掌握《警察通例》所涵蓋的範疇,繼而損害該處的執法效能。

374. 警務處重申,部分《警察通例》載有該處對案件的調查程序及指引,若披露會協助不法人士推敲該處整體調查案件及其他執法行動的能力,有機會引致不法人士刻意逃避或干擾調查程序,或刻意干犯《警察通例》沒有羅列的罪行。

375. 另一方面,警務處稱,該處不認同於二零零三年四月曾向立法會提交該文件,必然令該處現時不能援引《守則》以拒絕公開所有《警察通例》章節的標題。該處在處理每一宗索取資料要求時,都會獨立考慮該要求的獨特情況。

376. 另外,警務處稱,投訴人提出索取資料要求時,並沒有表明其特定目的或有可能涉及重大公眾利益,因此,警務處經平衡披露資料的公眾利益與可能造成的傷害或損害,認為披露資料後可能為達致公義時所造成的傷害,大於未能確立的潛在公眾利益。即使投訴人可能提出索取資料的目的,該處在徵詢法律意見及參考不同案例後,認為可以依賴公眾利益豁免權,拒絕公開所有《警察通例》的章節標題。

377. 就警務處的進一步回應,公署認為,政府部門援引《守則》第2部的條文以拒絕披露資料,並考慮相關披露所引致的「傷害」或「損害」時,《指引》第2.2.2段說明有關情況下可能或有理由預期會造成傷害,可視為有足夠理據。該段進一步提醒,「如果可能造成的傷害既不太可能發生,也並非嚴重,就不必過於看重」。此外,《指引》第2.6.19段亦提示部門引用《守則》第2.6(e)段以拒絕披露資料時,應考慮造成相關損害的可能性。由此可見,縱使警務處在本案中援引《守則》第

2.6(e)及2.6(f)段拒絕披露相關資料時無須證明所指的傷害或損害必然會發生,但該處仍有需要作清楚、合理的解釋,以顯示披露資料可能或有理由預期會造成該些傷害或損害。同樣地,能否運用公眾利益豁免權,也必須考慮這一點。

378. 公署同意,如披露某些資料會影響到警方防止和偵查罪案或維持公眾安全等工作,該損害的性質可以是嚴重的。公署亦認同,在現時的社會氣氛下,某些人士的確會希望打擊警方的執法工作。然而,警務處卻未能進一步說明,不法人士到底有何實際可能,可藉此損害該處的執法效能,或者推敲出該處整體的執法能力,從而逃避或干擾該處的調查。沒有證據顯示,若不法人士知道《警察通例》沒有涵蓋的範圍或罪行,便會誤以為警務處沒有足夠的能力處理,因而刻意干犯該些罪行,畢竟罪行的種類繁多,《警察通例》沒可能,亦不會涵蓋所有罪行。

379. 公署亦認同,縱使該處在二零零三年曾公開所有章節的標題,並不表示現時必須跟隨當年的做法,畢竟不同情況會有不同的考慮因素。但公署認為,警務處未能指出事後看來,當年的做法為何不妥及造成甚麼損害;或現今的情況與當年有何分別,以致現時需要隱藏有關標題,亦未能提出具體及具說服力的理由或例子,去解釋不法人士在得悉《警察通例》的所有章節標題後,可以如何利用有關資訊去打擊警方維持治安的工作。

380. 此外,《指引》第2.2.6段指出,公眾利益豁免權是政府在法律程序中可以用作拒絕提供資料的依據,不應與公眾利益混為一談。雖然警務處認為該處可以依賴公眾利益豁免權,拒絕公開所有《警察通例》的章節標題,但事實上,警務處並沒有提供任何資料以顯示該處曾獲得有關豁免權而無須公開所有《警察通例》的章節標題。投訴人的索取資料要求及本署是次調查並不涉及法律程序,警務處上文有關公眾利益豁免權的說法,並不適用。

381. 總的而言,申訴專員認為警務處未能提供充分理據援引《守則》第2.6(e)及2.6(f)段拒絕披露資料,因此這宗投訴成立。申訴專員建議警務處重新按《守則》考慮投訴人上述的索取資料要求;除非有具體且具說服力的理據援引《守則》第2部的段落作為拒絕披露所索資料的依據,否則應接納要求。

當局的回應

382. 警務處接納申訴專員的建議。經審慎考慮進一步法律意見及所有相關資料,警務處於二零二零年九月二十一日以書面向公署作出回應,進一步闡述該處拒絕披露所需資料的理據。

383. 自二零一九年六月九日起,香港發生了過千場與反對修訂《逃犯條例》有關的示威、遊行和公眾集會,當中有很多演變成嚴重暴力違法行為,令香港整體安全水平及社會的穩定帶來嚴重威脅。

384. 警務處於二零一九年收到的索取資料要求數量比過往每年平均數量達三倍之多,而當中有極多數量均屬性質可疑及不約而同地索取不同有關該處的敏感及行動資料的要求,例如人群管理特別用途車操作指引目錄,警隊程序手冊內容,警隊行動裝備的指引及規格,催淚煙的成分、採購資料及庫存,參與不同警方行動的警務人員資料等,反映別有用心人士正透過濫用《守則》的機制,從多方位搜集有關警務處的各類敏感及行動資料,從而掌握該處的行動部署及刑事調查策略,並進行針對性的攻擊,影響該處整體運作。

385. 《警察通例》章節標題與其內容有直接關連,故於考慮投訴人的要求時應作整體評估,不應將章節標題及其內容分割處理。該些未能公開的章節性質涵蓋警務處行動及刑事調查的範圍,與該處的重點執法及行動部署的領域有直接關連,而且資料亦適用於該處現有及將來執行維持公眾安全,防止及偵查罪行的工作,與警隊整體的行動效能有直接關係。

386. 《警察通例》章節標題涉及警務處的策略性及行動部署考慮範疇,別有用心人士即使未取得未能公開的章節標題下之內容,憑藉該些章節標題,有機會透過各種途徑刻意收集該處有關該類行動的資料並有機會推敲出有關章節內容,從而作出針對性行為,阻撓警方行動。

387. 更甚的是,警務處不能夠排除別有用心人士可透過非正式或不合法渠道按該些章節標題進一步取得各個標題下更深入的資料,透過嘗試索取不同部分,以湊合完整章節內容,從而有機會損害該處的行動部署及刑事調查,並進行針對性的攻擊,對警方維持社會安寧、公眾安全及秩序、防止及偵查罪行的執法工作構成極大風險。警務處以其中兩個有關該處刑事調查及行動部署並不予以公開的章節標題為例,進一步闡述披露資料對該處的影響。警務處亦列舉證明,該處確實在其他索取資料要求中被要求披露一些不予以公開的章節標題內戴有之敏感的刑事案件處理程序。

388. 因此,不適當地披露該些章節標題會令別有用心人士或犯罪分子知悉該處行動及刑事調查的範圍,有機會嚴重影響該處整體運作,及阻礙該處有效執行維持社會安寧、公眾安全及秩序、防止及偵查罪行等工作。在處理本個案時不應狹隘地只聚焦於如披露章節目錄上的文字對警方行動的影響,而且必須有更謹慎及全盤的考量,即披露有關資料可能引致對警方執法行動的潛在風險及損害。

389. 根據香港法例第232章《警隊條例》第10條,警隊的職責包括 —維持公安;防止刑事罪及犯法行為的發生和偵查刑事罪及犯法行為;以及防止損害生命及損毀財產。

390. 為確保警隊能有效執行以上的職責,維護警隊整體行動效能至關重要,而披露《警察通例》未能公開的章節標題有機會影響警隊行動效能,以致損害警隊執法或助長罪行發生的可能性,妨礙警隊執行有關的法定職責。

391. 因此,如不適當地披露《警察通例》相關的資料,會令警務處妥善而有效率的運作及執行該處的工作受到傷害或損害。警務處認為除《守則》第2.6(e)及2.6(f)段外,還可引用《守則》第2.9(c)段,即「資料如披露會令部門妥善而有效率的運作受到傷害或損害」拒絕向投訴人披露該些資料。

392. 公署於報告中提及警務處於二零零三年向立法會已提交當刻《警察通例》的章節總數及不予以公開之章節標題,並且未能交代現今情況與當年有何分別,警務處列舉例子證明自二零一九年香港發生的一連串嚴重暴力違法行為及針對警隊和警務人員的各種衝擊,該處人員於網上被大規模「起底」,超過3,000名警務人員及家屬受到影響。警務人員的個人資料,包括電話、住址、身份證號碼、其家人工作地點及子女就讀學校等,於網上被非法披露並廣泛發佈,被「起底」的警務人員受到電話滋擾、冒名借貸及網購,家人亦於工作地點被騷擾,部分警務人員或其家人甚至收到恐嚇信件,連串行為為人員及其家庭造成人身安全威脅及心理困擾。這一切存心針對警隊及警務人員的行為,意圖打擊警隊執法能力、煽動仇警及令本處不能有效執法及維持治安,嚴重影響公眾安全及秩序。此外,該處於二零零三年亦沒有收到如上文所指數量極多及可疑的索取敏感及行動資料的要求。以上所述足以證明現時情況與二零零三年時的社會狀況根本不能同日而語。

393. 此外,在香港特別行政區 訴 梁天琦及另三人 HCCC 408/2016一案中,就一些曾作披露的資料,法庭「同意控方的陳詞,控方曾作披露,不代表控方便失去了依賴公眾利益豁免的權利,不過,這是一個法庭可考慮的因素,考慮時應顧及當時披露的程度」。縱使公眾利益豁免權是應用在法律程序中,然而法庭處理公眾利益豁免權申請時仍需要就披露該些資料是否會引致《守則》第2.6(e)及2.6(f) 段條文所關乎的公眾利益可能造成的傷害或損害作出平衡。於Chu Woan Chyi v Director of Immigration HCAL 32/2003 及Sony Rai v Mr William Ng Esq, The Coroner of Hong Kong and Ors [2011] 2 HKLRD 245兩案例中,法庭在平衡披露該些行動規例及指引資料會對公眾安全及打擊犯罪行為等公眾利益可能造成的傷害後,認為該類別資料涉及公眾利益豁免權,當該類別資料涉及公眾利益豁免權時,披露所有或是部分資料均不恰當。警務處過往亦曾在香港特別行政區 訴 梁天琦及另三人 HCCC 408/2016一案中,成功以公眾利益豁免權的依據拒絕披露《警察通例》其中一個不予以公開之章節的內容。

394. 投訴人提出索取資料要求時,沒有表明其要求資料的特定目的或有可能涉及的重大公眾利益,這亦會作為警務處考慮是否有凌駕性的公眾利益而需披露所要求資料的其中一個因素。因此,警務處經平衡披露資料的公眾利益與可能造成的傷害或損害,認為披露資料後可能對公眾利益所造成的傷害大於當前未能確立的潛在公眾利益,所以拒絕向投訴人披露所要求的資料。

395. 警務處認為該處作為香港法定的執法部門,擁有專業知識及豐富經驗執行法定職責,固能夠進行全面及客觀的「傷害或損害測試」,並於處理本個案所涉及的索取資料要求時,作出合理及專業的判斷。

396. 基於上述理據,警務處已完全按《守則》處理本個案,並有實質合理理據援引《守則》第2.6(e)、2.6(f)及2.9(c)部條文拒絕向投訴人披露《警察通例》所有章節標題。

397. 警務處已就申訴專員的建議,按《守則》的要求,重新審慎考慮索取資料的要求,警務處認為有足夠及具說服力的理據援引《守則》相關條文拒絕向投訴人披露《警察通例》所有章節標題。