5 I 1 拒絕向投訴人提供某安老院的圖則;以及 2 沒有妥善回覆投訴人的質疑
背景
投訴人二零一八年十一月二十二日以記者身份社會福利署社署索取某安老院安老院甲申請安老院牌照時該署提交的圖則涉圖則。同日,社署回覆他,指涉圖則屬「第三者資料」,該署須獲得安老院甲的同意才可他披露。 同月二十八日,投訴人再發電郵給社署,就披露安老院圖則包括涉圖則表達其看法。他認為: (a) 安老院圖則涉及公眾利益。首先,曾有民間團體發現不少安老院的床位狹窄,以致住客缺乏私人空間;其次,社署網頁公布的「安老院最近 24個月的定罪記錄」及「安老院最近 12個月的警告記錄」顯示,有 17間安老院因在指明處所外經營或未有提供充足私人空間以保障院友私隱,而被定罪或社署警告。上述件反映部分安老院不符合規定或圖則所示的條件,而披露安老院圖則可助公眾及傳媒監察院舍及識別違規情況。 (b) 披露資料所造成的傷害並不明確,因社署對安老院圖則沒有法定保密責任,該些圖則亦不包括個人資料或商業敏感資料。此外,屋宇處根據《建築物條例》法例第 123章賦予建築務監督即屋宇署署長的權力,會將已落成的私人樓宇之建築圖則公開,而此做法並沒有對政府或相關人士構成傷害或損害。 投訴人並在該電郵詢問社署:會否根據《公開資料守則》《守則》中「披露第三者資料的公眾利益超過可能造成的傷害或損害」的原則發放涉圖則;若否,他要求該署交代理由。 同年十二月六日,社署函覆他,重申涉圖則屬「第三者資料」,該署已聯絡安老院甲。在沒有該第三者即安老院甲的同意,該署不會他披露。 投訴人同月七日申訴員公署公署投訴社署 –(a) 無理拒絕他提供涉圖則投訴點 a ;以及(b) 沒有妥善作出回應,未有應其所求解釋不基於「公眾利益」發放涉圖則的原因投訴點 b 。
申訴專員的觀察
投訴點 a)涉圖則是安老院甲因應某特定目的,即:申請安老院牌照,而社署提供,故屬《守則》第 2部第 2.14(a)段所述的「第三者資料」。根據《守則》的《詮釋和應用指引》《指引》第 2.14.3及第 2.14.7段,隱含了社署將涉圖則保密的責任。除非獲安老院甲的同意,或披露涉圖則的公眾利益超過可能造成的傷害或損害,否則社署不應他人披露。 安老院甲已表明不同意社署投訴人披露涉圖則。 目前,市民確可按《建築物條例》索取經屋宇處批核的圖則,故亦應可透過同一途徑取得個別安老院坐落的樓宇的屋宇署批核圖則。但個別安老院就牌照申請社署提交的圖則,包含其他資訊,而這些資訊涉及相關安老院的管理和運作細節,故與屋宇署批核的圖則,不能相提並論。就披露涉圖則是否涉及公眾利益,經檢視社署的網頁及相關資料後,公署確定安老院甲並非投訴人所提及的 17間遭該署警告或定罪的安老院之一。該些被警告或定罪安老院的行為,涉及「在牌照指明的處所以外的處所內經營」或「提供個人居照顧服務或護理程序時,沒有為住客提供充足的私人空間」。惟此兩項違規情況,並不能從安老院圖則的資料反映出來,換句話說,披露涉圖則無助公眾監察或辨識上述違規項。 投訴人亦提到部分安老院的床位面積狹小,但這不涉及違規,因目前的法例和安老院牌照條件只規範每名住客的最低人均樓面面積。故公署認為,沒有重大故或證據顯示安老院甲有嚴重違規問題,或社署沒有履行監察安老院處所的職責,以致出現「凌駕性的公眾利益」。在此情況,社署不披露涉圖則,並無違反守則的規定。 投訴點 b)社署按《守則》的規定詢問安老院甲是否同意披露涉圖則。然而,社署給投訴人的覆函並無按《指引》第 2.1.2段的要求,引述《守則》第 2部作為拒絕理由的相關段落編號,亦沒有告知投訴人覆檢及投訴的渠道。 雖然《守則》沒有明文規定政府部門須詳細交代該部門如何衡量披露資料的公眾利益,但既然投訴人已就發放涉圖則所涉及的公眾利益社署陳述了其論據,並明確要求該署若拒絕發放圖則需交代理由,公署認為,社署理應正面回應投訴人。然而,社署給投訴人的覆函卻沒有提及該署有否及如何衡量公眾利益及披露涉圖則對安老院甲所可能造成的傷害或損害,這顯然有欠理。 申訴員認為投訴 (a)不成立,投訴 (b)成立,總的來說,投訴部分成立。申訴員社署作出的建議如(a) 加強培訓,提醒職員注意《守則》的規定,務須按《守則》處理索取資料的要求;以及(b) 當拒絕索取資料要求時,除了須按《守則》的要求交代拒絕理由外,若對方提出質疑,應適當作正面及妥善回應。
當局的回應
社署接納申訴員的建議,並採取以進行動 –(a) 社署會加強培訓,提醒職員在接獲查詢時,必須按《守則》的規定及程序行。社署員工發展及訓練組已分別於二零一九年六月十八日及二零二零年六月三十日舉辦「個人資料私隱條例及公開資料守則工作坊」,亦會於各項迎新課程中,加強相關培訓,提醒新入職員工注意《守則》的規定;以及(b) 社署安老院牌照務處已透過內部個案分享會,提醒督察和督導人員注意《守則》的規定,包括當拒絕索取資料要求時,除了須按《守則》的要求交代拒絕的理由、覆檢及投訴的渠道外,亦應按實際情況回應申請人的查詢及疑問。