背景

據投訴人所稱,二零一八年四月十二日,她就某地段業主在其公眾停車場(事涉停車場)舉辦音樂會一事,向地政總署查詢。同月十六日,她根據《公開資料守則》(《守則》)向該署索取音樂會的「不反對通知書」詳情,包括申請人獲豁免改變土地用途,以及在事涉停車場舉辦音樂會的日期、時間、土地面積及該地段業主所繳付的地價及行政費用金額(相關費用)。 六月四日,地政總署函覆投訴人,表示:該署的分區地政處已以只適用於一次的文書形式發出「不反對通知書」,准許相關地段業主於二零一八年四月二十五日至五月十七日於事涉停車場舉辦音樂會,涉及面積約 1 180平方米。然而,該署基於《守則》第 .14(a)段(「第三者資料」)及 .16段(「商務」)所載理由,認為不能向投訴人提供相關費用資料。原因是該等資料涉及相關地段業主的商業敏感資料,如披露會令其競爭條件或財政狀況受到傷害。此外,該地段業主拒絕披露資料,根據明示及隠含的原則,相關費用資料應予保密。 投訴人於二零一八年六月五日向申訴專員公署(公署)投訴,指摘地政總署無理拒絕提供相關費用資料。她的理由如下(a) 投訴人認為,地政總署作為契約一方執行地契條款,有權責就短期改變土地用途的申請作出審批及釐定相關費用的金額。該署就有關申請所作的審批資料並非「第三者資料」,亦不存在任何保密原則或保密共識。投訴人指,地政總署一般以「短期豁免書」的形式批出短期改變土地用途的申請,有關豁免書會被註冊於土地註冊處(土註處),並非機密或敏感的商業資料。然而,地政總署這次以「不反對通知書」的形式批出相關地段業主的申請,以致豁免詳情及相關費用金額無須於土註處註冊,有違政府應具透明度及公開問責的原則;及(b) 投訴人認為,相關費用資料是政府與契約持有人的合約資料,不屬商業敏感資料。她認為,地政總署只是主觀地認為公開該等資料會對地政總署及相關地段業主有負面影響,但未有提出理據。投訴人又指,政府一直以公開、透明的方式處理中環海濱活動空間的租賃,讓公眾可作出監察。相關地段業主在事涉停車場舉辦音樂會的潛在利益亦應受公眾監察。投訴人認為地政總署應披露相關費用資料,否則會令公眾無從作出監察。

申訴專員的觀察

投訴點 a)地政總署解釋,因應投訴人的索取資料要求,該署致函徵詢相關地段業主是否同意披露資料。該地段業主在其回覆中同意披露音樂會的舉辦日期、時間及涉及的土地面積,但不同意披露相關費用。該地段業主認為,相關費用屬《守則》第

2.16段所指的敏感及商業機密資料。 公署就有關投訴展開調查後,地政總署再致函相關地段業主,該地段業主重申相關費用是商業敏感資料,並維持其立場,不同意披露相關費用的資料。 此外,地政總署就投訴人的投訴及其論點徵詢法律意見。經考慮所有資料及法律意見後,地政總署承認未必有充分理據支持相關費用資料屬於《守則》第 .14(a)段所指的「第三者資料」。該署亦認同,該署與相關地段業主就該等資料應予保密未必有任何明示或隠含的協議或理解。 然而,地政總署認為相關費用屬《守則》第 .16段所述的商業機密資料,而披露相關費用可能會削弱相關地段業主與其商業夥伴磋商類似商業活動的能力,以致該地段業主將來舉辦同類型的商業活動時可能被置於不利地位。 地政總署亦稱有考慮公眾利益的因素。該署認為,沒有證據顯示披露相關費用的資料的公眾利益,會超過披露該資料而可能對該地段業主造成的傷害,故該署認為並無理據披露該資料。 有關投訴人提及「地政總署一般以『短期豁免書』的形式批出短期改變土地用途的申請,有關豁免書會被註冊於土註處」,地政總署澄清,「短期豁免書」適用於較長時間項目的申請,而「不反對通知書」則適用於只屬一次的活動。若土地契約條款受到永久修訂,例如換地交易或地契修訂交易,地政總署一般會把相關的土地文書送交土註處註冊;但該署一般不會把只適用一次或短暫的批准或豁免送交土註處註冊。 至於投訴人提及中環海濱活動空間的租賃,地政總署指出,中環海濱兩幅分別位於龍和道和九號及十號碼頭對出的政府土地,皆是透過公開招標程序批出的短期租賃用地。在該兩項短期租賃公開投標中,投標者已經同意在標書批出後,政府在回應公眾或傳媒查詢時,可公布投標結果。由於該兩幅公開招標的土地屬政府土地,而事涉停車場所涉的土地則屬私人土地,發出的土地文書性質有所不同,因此兩者不能相提並論。 「不反對通知書」的條款,是由地政總署作為政府代理人與地段業主經雙方商討和同意後所達成的協議,相關費用最終由地政總署釐定。由於該署是該等資料的擁有人和持有人,故資料並非由地段業主(第三者)所持有或提供。一般而言,政府部門與第三者之間合約的內容並不能視作從第三者取得的資料。公署認為,「不反對通知書」所涉及的資料,不能視為屬《守則》中所述的「第三者資料」。因此,地政總署當初援引《守則》第 2.14(a) 段的理由拒絕向投訴人提供相關費用資料,並不恰當。事實上,該署經徵詢法律意見後亦認同《守則》第 .14(a)段的理由並不適用。 投訴點 b)地政總署指出,相關費用屬於《守則》第 .16段所指的商業機密資料,公署接納此點。而地政總署就假若披露該項資料,或會令相關地段業主的競爭條件受到傷害,以及該署不認為有重大公眾利益以致須披露相關費用資料之辯解,公署認為在這個案的情況下(即沒有事先註明資料可能予以公開)並非無理。畢竟,地段業主在事涉停車場舉辦音樂會屬一次性的活動,與長時間租用政府土地的情況不盡相同。 綜合而言,公署認為可以接受地政總署援引《守則》第

2.16的理由拒絕向投訴人提供相關費用的資料,惟該署最初援引《守則》第 .14(a)段作為其中一個拒絕理由,並不恰當。因此,這宗投訴不成立,但該署另有缺失。 雖則如此,地政總署既可把「短期豁免書」涉及的相關費用透過把該豁免書送交土註處註冊而公開,公署看不到有何理由該署在將來的個案中,不可訂明可以公開「不反對通知書」的同類資料。 公署建議地政總署(a) 考慮日後在「不反對通知書」中加入條款,註明政府可公布該通知書的資料(包括相關費用);及(b) 從本案汲取經驗,提示員工務須準確理解及應用《守則》。

當局的回應

地政總署接納公署的建議,並已採取下列行動。 建議 a)經檢討後,地政總署往後發出「不反對通知書」及其他短暫性質的土地文書時,如涉及收費,會加入適當條款將相關土地文書透過遞交土註處註冊的方式,向第三者披露文書內容(包括相關費用)。公眾人士可以在土地註冊處查閱有關資料。 建議 b)地政總署已提示員工務須準確理解及應用《守則》,並會繼續定期提醒員工有關《守則》的內容。