及 - 在青嶼幹線實施雙向收費時安排不當,造成嚴重交通擠塞
背景
投訴人投訴運輸署在準備不足的情況下,仍然決定於二零一七年八月二十日開始在青嶼幹線收費廣場實施雙向收費,結果導致八月二十一日(即實施新措施後的第一個工作天)早上青嶼幹線大塞車,令市民受累。 青嶼幹線自一九九七年啟用起至二零一七年八月二十日前,一直採用單向收費安排,駕駛人士往機場方向時無須繳費,而在回程往九龍方向時須一次過繳付雙程費用。然而,隨着港珠澳大橋即將通車,青嶼幹線將不再是進出大嶼山的唯一道路,因此有需要改為雙向收費模式。 為實施雙向收費,運輸署須重置大嶼山收費廣場往機場方向行車線的交通設施和收費亭,以及更換整個收費系統。自二零一六年四月至二零一七年八月,運輸署已分階段在共 0條收費通道中,完成了 5條通道的工程。該署認為,在圍封該處餘下三條無阻行車道及其兩旁的收費通道進行工程時,必須一併實施雙向收費,以保障交通安全。 根據不同時段的汽車流量數據,運輸署評估開放四條人手收費通道及兩條自動收費通道,每小時可供 000架次車輛通過,足以應付高峰時的交通流量。運輸署曾就雙向收費的實施日期及臨時交通安排的詳情諮詢立法會、相關區議會及運輸業界,其間沒有收到任何異議。 二零一七年七月起,運輸署透過新聞稿、宣傳單張、橫額,以及設置於主要道路的訊息顯示屏等不同途徑宣傳新收費安排。八月九日,運輸署聯同警方、青馬管制區的營辦商、路政署及機電工程署就雙向收費運作流程進行演習。八月二十日(星期日)凌晨,雙向收費正式實施,整體交通情況大致暢順。 二零一七年八月二十一日是實施雙向收費後第一個工作天,運輸署安排兩名職員由當日上午六時起,在大嶼山收費廣場控制室監察。上午約七時,兩名當值職員察覺交通漸趨繁忙並出現車龍。運輸署遂要求警方及相關各方派員前往收費廣場,商討如何調整臨時交通安排,並加開一條收費通道。運輸署在上午七時至十一時期間先後發出 5份新聞稿,以及透過電台廣播和手機應用程式發放最新的交通情況,建議市民考慮改為乘搭鐵路前往機場。 運輸署最初評估六條收費通道每小時可處理 000架次車輛,但在事故當日早上,該六條收費通道每小時僅處理約 900架次。運輸署經分析後認為,主要原因是收費廣場的水馬陣設置欠佳,令駕駛人士難以轉換行車線,亦未有提供足夠空間供車輛輪候,以致等候進入人手收費通道的車輛阻礙了前往自動收費通道的車輛,減低了收費通道的處理量。運輸署預設的應變計劃並不包括即時修訂臨時交通安排,而由於修訂臨時交通安排涉及重大安全考慮,該署須與各方召開會議才於當日上午九時後決定調整方案,改變水馬陣的布置,其後交通逐步回復暢順。
申訴專員的觀察
運輸署決定於二零一七年八月二十日開始在青嶼幹線實施雙向收費,實有充分的考慮和籌劃,並非草率的決定。該署於事前亦採取了多項準備措施(包括參考過往的車輛流量數據、考慮相關交通安全因素、制訂臨時交通措施的策略、制訂應變方案、設立行動及協調中心、諮詢立法會、相關區議會、相關政府部門和業界,向公眾宣傳相關安排等),並且進行了演習。申訴專員公署(公署)認為,沒有證據顯示運輸署就實施雙向收費有配套不足,或準備不足情況。 不過,資料顯示,八月二十一日實施的臨時交通安排,包括放置水馬的位置、用以提醒駕駛人士的路牌和指示等,確未能有效疏導交通,也未有提供足夠空間供使用人手收費通道的車輛輪候,令等候進入人手收費通道的車輛阻礙了前往自動收費通道的車輛,以致車輛通過自動或人手收費通道的速度均遠較預期為低。由此可見,事前制訂的臨時交通安排確未能切合繁忙時段實際行車的狀況。根據運輸署的分析,這點是造成八月二十一日早上青嶼幹線塞車的技術主因。就運輸署在這方面的專業評估和判斷公署不擬置評。然而,運輸署其後的臨場應變明顯不足,反映出行政安排上的缺失,亦是導致塞車問題不能盡早得以控制和解決,最終出現大塞車的原因。 公署認為,工作日早上七時至九時普遍為交通繁忙時段,乃眾所周知,運輸署不可能沒預計八月二十一日早上青嶼幹線有機會出現交通繁忙甚至混亂的情況;不然,該署亦不會特意派駐兩名職員於收費廣場控制室現場監察交通情況。但令人費解的是,預設的應變計劃並不包括即時修訂臨時交通安排,因此現場的兩名職員未能因應緊急情況,即時決定調整臨時交通安排,而需要待運輸署及警務處的有關人員於上午九時到達現場,才商討調整臨時交通安排之方案。可見,運輸署原訂的應變計劃實不足夠,不能因應現場實時狀況即時作出調整。 當天運輸署不斷呼籲駕駛人士採用其他方法前往機場,雖說會有助減少更多車輛加入車龍,但只對未陷車龍的駕駛人士或乘客有用,對於那些已身處以公里計算的車龍當中的苦候人士,可說無甚意義。在這情況下,公署認為,運輸署更應考慮的是,提供出路讓車龍當中願意離開原處折返的車輛離開,以盡速把車龍消散,惜該署未有如此推行。 綜合以上的分析,公署認為,運輸署並非在配套不足的情況下勉強於青嶼幹線實施雙向收費,但在安排應變方面卻有不足,故這宗投訴不成立,但部門另有缺失。 公署向運輸署提出以下改善建議(a) 汲取今次事件的經驗,加強職員在臨時交通安排策略方面的培訓,並提升他們啟動及調整應變措施的能力和敏感度; (b) 檢討人手安排,確保日後在實施同類的臨時交通安排的首個工作天,有獲授權人員派駐現場,能夠因應形勢變化而即時啟動應變措施及修訂臨時交通安排;以及(c) 視乎情況考慮在應變措施中制訂「應變折返點」的安排,讓被困在車龍中的駕駛人士可選擇離開現場,以加快消散車龍。
當局的回應
運輸署接納公署提出的全部建議,亦已推行並會持續執行下述措施。 建議 a)運輸署已向負責審批或制訂臨時交通安排的職員加強有關培訓,包括舉辦研討會,討論具體個案和分享在主要公路進行道路工程的臨時交通安排策略和經驗,並提升職員的專業知識和敏感度。 建議 b)運輸署已於其後在隧道/管制區實施臨時交通安排(例如海底隧道增設自動收費通道,以及隧道增設停車拍卡繳費)的首個工作天,安排獲授權可啟動及調整應變措施的人員按情況派駐現場或在緊急事故交通協調中心當值,以便即時就應變措施作專業判斷。運輸署亦有按個別安排的需要,邀請警方一同參與監察行動。 建議 c)鑑於道路設計,運輸署未能於此個案的應變措施中設立「應變折返點」。而在其後實施類似的臨時交通安排時,運輸署已在制訂應變措施時就設立「應變折返點」的安排加以考慮。如有需要以及在道路設計及交通安排許可的情況下,運輸署會在日後臨時交通安排的應變措施中制訂「應變折返點」。 如未能安排「應變折返點」,運輸署會根據實際環境及交通情況,利用現有道路網絡分散車流。