背景

771. 二零一六年十二月二十一日,投人申專員公署(公署)投選舉事務處(選舉處)。

772. 據投人所稱,二零一六年十二月六日,他根據《公開資料守則》(《守則》),選舉處索取二零一六年選舉委員會選舉中, 2個無須競逐界別分組及小組的候選人之提名人姓名。同月十五日,選舉處函覆投人他所索取的資料涉及由第三者提供並用作選舉用途的個人資料。若他披露資料,該處便須使用大量資源接觸所有有關人士以取得其同意,因此,該處基於《守則》第 2.9(d)段及第 2.14(a)段的理由,拒絕提供事涉資料。

773. 投人認為選舉處拒絕提供資料的決定不合理,並提出以下兩點 –(a) 選舉委員會界別分組選舉的提名表格(「提名表格」)之「表一」、「表二」及「說明」第 21(b)項註明「提名人資料/提名表格會供公眾查閱」。可見提名人填寫「提名表格」時,已獲告知表格上的資料(包括其姓名)會被公開,故選舉處實無須動用資源再就披露該些資料徵求提名人的同意。 (b) 「提名表格」根據法例須公開讓市民查閱,直至選舉主任公布候選人當選為止。「提名表格」上的資料既已屬公開資料,設立公眾查閱期便只是為了行政方便;資料沒理由在查閱期後便變為不可披露。 訴專員的觀察

774. 《守則》訂明,政府部門應該盡量披露所管有的資料,除非根據《守則》第 2部的規定有充分理由拒絕披露資料。選舉處在此案引用了《守則》第 2.9(d)段、 .14(a)段、第 2.15段及第 2.18(a)條、《公開資料守則》的詮釋和應用指引(《指引》)第 2.15.2段,以及《個人資料(私隱)條例》(《私隱條例》)附表一的第 3保障資料原則。

775. 選舉處公署表示,根據《私隱條例》,投人所索取的 12個無須競逐的候選人之提名人(或團體投票人的授權代表/負責人)姓名屬「個人資料」,其收集和使用均須遵守該條例的相關規定。

776. 根據《私隱條例》的第 3保障資料原則,除非得到當事人的訂明同意,個人資料不得用於新目的。「提名表格」上有關收集個人資料的說明第 21(a)項指出有關資料「會供選舉管理委員會(選管會)、選舉處、有關的選舉主任及有關的政府部門和機構用於與選舉有關的用途」。選舉處聲稱,作為資料收集者和設計「提名表格」的一方,該處最能詮釋表格上「與選舉有關的用途」一詞是指甚麼。該處表示,那其實是指「與舉行選舉有關的用途」;因此,「提名表格」給提名人的提示字句「提名人資料/提名表格會供公眾查閱」所指的,亦只限於在《選舉管理委員會(選舉程序)(選舉委員會)規例》(《選管會規例》)所訂明的期間內供公眾查閱。

777. 再者,作為資料使用者,政府收集個人資料的目的須符合相關部門的職能;而選舉處的主要職能是確保選舉得以按選舉法例及相關的指引進行,所以該處收集個人資料的用途僅限於此。選舉主任就界別分組選舉公布結果後,選舉程序便隨之終結。之後若有公眾人士索取表格上的資料,那便與選舉的舉行無關,故不屬「提名表格」原來收集資料的用途。

778. 選舉處又指,投人是在法定公眾查閱期結束及選舉完結後才索取「提名表格」上的提名人的個人資料。選舉處如貿然公開該些個人資料,便有違當初收集該些資料時所述的目的,等於違反《私隱條例》第 3保障資料原則。候選人及提名人簽署「提名表格」時,只同意其個人資料用於上段所述的目的,並未有同意選舉處在公眾查閱期後繼續公眾披露個人資料。基於保護私隱的原則,若選舉處仍擬公眾披露上述個人資料,便必須先取得當事人的正式同意。

779. 選舉處並指出,事涉的 12個無須競逐的界別分組/小組共有282名獲有效提名的候選人,每名候選人由至少五名投票人作出提名,有效提名人共 2 733人次。即使部分提名人可能重複,但實際人數亦相信不少。若要徵求他們的同意披露其個人資料,選舉處便須聯絡他們每一位。該處預計這須動用大量資源及不同組別的職員,以完成事前抽取及整合資料、草擬及郵寄徵詢同意的信件、解答收到信件的提名人的查詢,以及事後核對整理和跟進資料等工作。

780. 因此,選舉處在二零一六年十二月十五日給投人的回覆中,引用《守則》第 2.9(d)段及 2.14(a)段的理由他拒絕提供有關資料。 此外,根據《私隱條例》的第 3保障資料原則、《守則》第 2.15段及

2.18(a)段,該處亦須拒絕投人的索取資料要求。

781. 對於投人所提出的兩點,選舉處有以下回應 –(a) 「提名表格」的「表一」及「表二」的提示字句「提名人資料會供公眾查閱」,以及「說明」第 21(b)項中的「提名表格會供公眾查閱」,皆旨在提醒候選人及提名人,「提名表格」會根據《選管會規例》在公眾查閱期間供公眾查閱。 (b) 該處不認同「提名表格」上的資料一度開放給公眾查閱,便成了市民日後可隨時查閱的公開資料。那樣做會違背《選管會規例》為「提名表格」設立法定公眾查閱期的原意。 (c) 公眾查閱期是選管會根據《選舉管理委員會條例》,透過訂立《選管會規例》而制定的,因選舉的整個法定過程緊緊相扣,公眾查閱期的設立並非出於選舉處本身的行政方便。選舉處並無權另立安排,讓公眾於查閱期以外查閱「提名表格」。 (d) 個人資料可在或曾可在公眾領域取得,並不代表該處可將有關資料用於其他目的。「指引」第 2.15.2段亦說明,考慮是否發放個人資料與資料是否已在公眾領域無關。因此,事涉資料即使在公眾查閱期間是在公眾領域,亦不等於事後政府仍可公開該些資料。

782. 公署不認同選舉處的意見,詳述如下。

783. 投人索取的是一些候選人的提名人姓名,而非提名表格的副本或其所載的所有資料,但也屬第三者的個人資料。

784. 「提名表格」的「說明」第 21(a)項清晰明確地表示收集個人資料的目的,是供相關政府部門及機構用於「與選舉有關的用途」,並非選舉處所聲稱只限於「與舉行選舉有關的用途」。該「說明」以至「提名表格」的任何部分都沒有簽署「提名表格」的提名人表明其個人資料只會於《選管會規例》第 10條所訂的公眾查閱期內讓公眾人士查閱。換言之,提名人在簽署「提名表格」時實已知悉選舉處收集其個人資料的目的是用於任何「與選舉有關的用途」。這當然包括(但不限於)在選舉期間及過後回答公眾人士就選舉的查詢。這是對第 21(a)項最自然平白的詮釋。

785. 至於「提名表格」上有關收集個人資料的說明第 21(b)項,及「提名表格」給提名人的提示字句「提名人資料/提名表格會供公眾查閱」,那極其量只能視作對提名人的特別提醒,讓提名人知道他提供的資料(包括簽名)必定會及至少會以此方法公開。公署不認為第 21(b)項及相同的提示字句可視作收集該資料的唯一目的。

786. 投人希望得知的,是提名人的姓名,這顯然與選舉一事有關。因此,選舉處他提供資料,不應被視作把資料用於新目的。

787. 選舉處聲稱其收集個人資料的目的須符合該處的職能;而該處的主要職能是確保選舉得以按選舉法例及相關的指引進行,所以該處不能把收集到的個人資料使用於主要職能以外的用途。對此公署不敢苟同。

788. 總選舉事務主任在選舉處網站的歡迎辭早已開宗明義地說「我們的首要工作為確保在香港舉行的選舉是以公開、公平和誠實的方式進行。我和我的同事一本著這個目標,確保有效地執行與選舉有關的工作,並力求不斷進步,精益求精,為市民提供更佳的服務。」確保選舉是公開、誠實及公平地進行,正是選舉處的其中一項法定職責。回答公眾就選舉的事實查詢,只會使選舉更公開誠實。

789. 除按有關選舉法例及指引進行選舉外,選舉處亦有責任遵從政府的一般政策及規則行事,包括遵守《公開資料守則》。

790. 綜合以上所述,公署認為選舉處投人提供所索資料,是與選舉有關的,亦符合選舉處的職能及收集資料時所述的用途。

791. 既然資料並非用於新目的,在披露前選舉處實無須徵詢資料當事人的同意。另一方面,提名人既已明確知悉他所提供的資料必定及至少會在一段期間供公眾閱覽,並已知悉資料會被用於與選舉有關的用途,公署認為,較合理的理解是,提名人於簽署提名表格時,已明瞭選舉處在回應有關選舉的查詢時,會披露他的資料。最低限度提名人沒有合理理由聲稱他明確知道或獲得暗示選舉處不會進一步披露資料;亦沒有合理理由聲稱他已明示或暗示選舉處不可進一步披露該資料。換句話說,選舉處與提名人之間不存在任何保密的協議或共識。

792. 基於以上分析,《守則》第 2.14(a)段及 2.15段都不能成為拒絕提供資料的理由。而另一重要考慮是基於公眾利益,選舉處應考慮披露資料。在這個案,披露資料對公眾或提名人可能造成的傷害或損害可以說是零,但維護選舉公開、誠實的公眾利益卻不言而喻。

793. 既然無須徵詢資料當事人的同意,《守則》第 2.9(d)段關於不合理地使用資源的條文並不適用。

794. 法例規定選舉處必須在特定期間在特定辦公室擺放「提名表格」副本,讓公眾查閱。公署認同,這不表示市民日後可隨時查閱曾公開擺放的資料。擺放資料(包括「提名表格」上有關人士的簽名)讓公眾查閱,能使公眾親自驗證選舉處的核實工作無誤,是公開、誠實選舉的重要一環。在有關選舉程序完成後,法例再沒有要求選舉處必須繼續作出這項須耗費額外資源的特別安排,實屬合理。

795. 雖然如此,對於一般查詢及索取資料的要求,公署認為選舉處仍有責任按《守則》給予正面回覆。事實上,選舉法例並無禁止選舉處為正當目的以任何形式發放資料。

796. 公署認為,選舉處曾為要令選舉公開、誠實等正當目的把事涉資料放在公眾領域,事後該處仍可以相同理由披露該些資料。若顧慮無了期回覆索取資料的要求可能成為負擔,選舉處可考慮依從《守則》第 1.4段及 1.5段的建議,把有關資料主動作常規發放。

797. 對於選舉處引用《私隱條例》附表一的第 3保障資料原則及《守則》第 2.18(a)條,公署已就《守則》第 2.15段有關披露個人資料的條文作出解釋,在此不再重複。《私隱條例》屬私隱專員的範疇,公署不擬多作評論,唯指出該保障資料原則與《指引》的規定有相同之處。

798. 公開透明的選舉程序,能使人信服選舉是公正、誠實地進行,是市民擁抱的核心價值,亦是選舉法例的精神。選舉處自限職能,認為該處只須及只可在公眾查閱期公開「提名表格」上的資料,令公眾人士在公眾查閱期以外難以再獲得「提名表格」上的資料,該處狹隘的思維,令人失望。

799. 行政長官選舉是香港政治發展的重大里程碑。政府豈可把與選舉過程相關的資料(包括選舉委員會候選人與提名人的姓名)在選舉過後永遠封藏?

800. 申專員認為投人對選舉處的投成立,並建議該處 –(a) 若沒有其他《守則》第二部所述的理由,應投人披露有關資料;及(b) 檢討目前只限於公眾查閱期公開「提名表格」上資料的做法;如有需要,應請示選管會。

當局的回應

801. 就申專員的建議 a),選舉處認為在公眾查閱期外,在未經相關候選人或提名人(包括團體投票人的獲授權代表/負責人)的明示同意前,法例禁止選舉處公衆人士提供候選人及其提名人的個人資料(包括姓名)。私隱專員公署亦認同選舉處的看法。

802. 就此個案,選舉處認為提名表格說明第 21(b)段的「提名表格會供公眾查閱」應與《選管會規例》所訂明的公眾查閱安排一併理解。 因此,候選人及提名人(即資料當事人)簽署提名表格,並不表示他們已經明示同意其個人資料可在公眾查閱期以外公眾披露。在沒有資料當事人就其個人資料於公衆查閲期以外公開作出明確而毫不含糊的同意的情況下, 選舉處認為不應公衆人士提供候選人及其提名人的個人資料。因此,選舉處根據《公開資料守則》第 2.9(d)段及第 2.14 (a)段,不能投人披露有關資料。

803. 就申專員的建議 b),在處理選舉「提名表格」及公眾查閱期的安排上,選舉處及相關選舉主任必須嚴格按照相關選舉法例及《個人資料(私隱)條例》的相關規定處理。進行及監督公共選舉,並根據法例賦予的權力及職能,作出及採取其認為適當的安排和步驟,包括訂立規例,以確保有關選舉的過程是公開、誠實及公平地進行,是選管會的法定職能。選舉處會繼續嚴格按照《選管會規例》及選管會的決定安排公眾查閱「提名表格」。

804. 就公署的調查報告,選舉處分別於二零一年六月三十日及二零一年九月二十二日以書面公署作出回應。

805. 公署在二零一年十一月二十四日回覆選舉處,進一步解釋調查報告的觀點, 並表示明白選管會的行動不屬該署的職權範圍,因此公署不會干預選管會是否及如何就有關事宜作出檢討。