背景

699. 投訴人曾分別於二零一二年十一月及二零一三年八月向申訴專員公署(公署)投訴地政總署和屋宇署就某地段(事涉地段)的違例構築物(構築物甲)執管不力。二零一三年三月及十一月,公署向投訴人函告公署的查訊結果及評論,包括 –(a) 事涉地段屬舊批農地,未經批准不得搭建構築物,否則便是違反有關土地契約的條款; (b) 地政總署的分區地政處(地政處)確定構築物甲是未經批准興建,違反了地契條款。該處已在二零一三年一月發出警告信(警告信I),要求事涉地段的業權人在期限前糾正違契情況。業權人未有遵辦,該處遂把警告信送交土地註冊處(土註處)註冊(俗稱「釘契」); (c) 屋宇署及其所委聘的顧問公司於二零一二年十月至二零一三年六月期間進行的四度視察,𣅜發現構築物甲並非新建,亦無明顯的危險,故不屬該署的既定執法政策所列「須優先取締類別」之違例構築物;以及(d) 公署認為,地政處的跟進行動大致適切。屋宇署亦有按照既定執法政策處理事件。

700. 投訴人於二零一六年二月向公署提出一項新投訴,指在過去數年,除多次向地政處及屋宇署投訴構築物甲外,投訴人亦曾向規劃署投訴有人非法更改事涉地段的用途,以擺放貨櫃及建築材料(事涉用途)。投訴人指摘地政處、屋宇署及規劃署推卸責任,沒有採取執法行動,以致上述違規事項一直未被取締。

申訴專員的觀察

地政總署

701. 地政總署指出,地政處於二零一三年二月就事涉地段採取「釘契」行動後,在二零一四年一月至二零一六年三月期間曾進行了逾10次視察,以監察事涉地段的違契情況。其中,地政處在二零一四年一月二十一日視察時,發現事涉地段上多了一個由小型貨櫃改裝的構築物(構築物乙)。然而,整體違契情況並無惡化跡象。

702. 地政處已按現行機制檢視重收事涉地段的優次。基於上段所述的視察所得、屋宇署表示事涉構築物並無明顯危險及環境保護署表示事涉地段沒有環境污染的問題,該處決定暫不就這宗個案採取進一步行動,而是先集中處理其他更嚴重以及優次較高的已「釘契」個案。

703. 地政處於二零一六年六月從土註處得悉,事涉地段已於二零一五年五月被分割為5個分段,而構築物乙位於其中兩個分段上。該處隨即再發出警告信(警告信II),要求該5個分段的業權人在期限前就警告信I所述的違契情況作出糾正。在發給事涉地段的業權人之警告信中,地政處亦指出構築物乙違反了地契條款。由於違契情況在期限過後持續,該處把警告信II送交土註處註冊,即第二次「釘契」。

704. 地政處在二零一三年初就事涉地段進行「釘契」後,一直未有提升重收該地段的優次,公署認為其理由可以接受。再者,其間,地政處亦發出了警告信II及再採取了「釘契」行動。

705. 然而,公署認為地政處從屋宇署得悉構築物乙的存在後,理應從違反地契條款的角度採取執管行動。該處只重複請屋宇署按其職權就有關違例構築物優先執法,本身卻未有就構築物乙採取地契執管行動。及至公署展開調查後,地政處始發出警告信II,要求業權人糾正構築物乙的違契情況。當時相距地政處發現構築物乙已28個月。 公署認為,地政處對構築物乙的跟進有欠積極,明顯不符合公眾期望。 規劃署

706. 規劃署憑藉一九九三年六月十九日(即憲報首次刋登相關發展審批地區草圖的公告之翌日)所拍的航攝照片,認為事涉用途在刋憲前已存在,屬《城市規劃條例》下的「現有用途」(即緊接該發展審批地區的草圖的公告在憲報刋登前已存在的建築物用途或土地用途);規劃署因而不進行執法。

707. 公署質疑該些在刋憲後翌日所拍的照片是否足以證明事涉用途在刋憲前已存在。畢竟,事涉地段在刋憲後的一天內才改作為事涉用途,是並非完全不可能。不過,公署明白,規劃署現再也無法證實事涉用途並非刋憲前的「現有用途」,因此規劃署亦無從執法。

708. 申訴專員認為,投訴人對地政總署的投訴部分成立,對規劃署的投訴則不成立,並建議 –(a) 地政總署及地政處繼續監察事涉地段的情況,並定期檢討重收該地段的優次;以及(b) 規劃署再與地政總署商討,務求後者日後是在刋憲當日進行拍攝工作,以確保取得就是否「現有用途」的有力證據,避免讓有心違規者在刋憲後有機可乘。

當局的回應

709. 規劃署及地政總署接納申訴專員的建議。 建議(a)

710. 自事涉地段的警告信送交土註處在事涉地段項目下註冊(即「釘契」)後,地政處不時派員實地視察,以繼續監察事涉地段的情況。視察中發現事涉地段的違契建築物沒有改動,整體違契情況並無惡化跡象。地政處將繼續密切留意事涉地段的情況。同時會按現行機制定期檢視重收事涉地段的優次。

711. 地政總署自二零一四年四月起加強打擊在私人農地上違契搭建構築物,至二零一七年九月底,已先後就約3 900多宗個案採取執管行動,並完成處理其中1 036宗合共涉及1 077幅私人農地的個案。 截至今年三月底,在已完成處理的個案中,21幅私人農地因業權人在接獲多次警告後仍沒有清拆違契構築物,署方已根據《政府土地權(重收及轉歸補救)條例》(第126章)重收;1 027幅的業權人在署方採取執管行動後,已自行清拆所有違契構築物;另外29個地段由地政總署安排清拆所有違契構築物。 建議(b)

712. 規劃署一直要求地政總署安排在發展審批地區法定圖則首次刊憲日,拍攝航攝照片作為執法時的證據,但拍攝航攝照片受制於天氣情況及其他技術因素。若地政總署的拍攝工作因遇到天氣及其他技術困難而未能在刊憲日當天妥善完成,規劃署亦會接受在法定圖則刊憲日最近的日期,在天氣及其他技術情況許可下拍攝的航攝照片。

713. 因應公署的建議,規劃署已與地政總署會晤,檢視上述的既定程序。地政總署表示該署會繼續執行一直行之有效的拍攝航攝照片程序,為規劃署於法定圖則刋憲日拍攝所需航攝照片。但如有天氣不理想情況(例如雨和霧)及其他技術因素,則需按實際情況盡量安排拍攝航攝照片在最接近刋憲日期完成。規劃署會繼續與地政總署協調溝通,確保有效地拍攝航攝照片作執管工作。