背景

437. 投訴人投訴運輸及房屋局(運房局)和運輸署,沒有妥善監管某手機應用程式公司安排未有領取出租汽車許可證的豪華房車作出租用途的問題。

438. 投訴人指稱,某手機應用程式(手機程式)公司以不良手法壟斷市場,如採用誤導式宣傳(聲稱因其服務只限於接載會員/不收現金而不屬違法)招攬私家車車主及司機經營客運服務、違規安排乘客租用沒有領取出租汽車許可證的車輛(俗稱「白牌車」)、採取類似的士分段計算的收費模式但不受法例監管,造成不公平及不合理的競爭,影響的士業界的營運空間。由於現行法例未有監管手機程式安排出租車輛的營運情況,有人藉着法例的灰色地帶從事非法載客取酬的生意,擾亂公共交通市場的秩序。

439. 投訴人不滿運房局和運輸署對上述問題視若無睹,沒有採取措施遏止違法行為,建議政府應修例堵塞手機應用程式平台的漏洞、加強執法及加重罰則。

申訴專員的觀察

針對私家車非法載客取酬的執法

440. 運房局及運輸署是按法例規定,採用一套發牌制度來規管私家車出租或取酬載客的活動,獲批准作出租汽車的車輛必須遵守一系列的許可證條件。持有出租汽車許可證的車輛透過應用程式安排載客,不屬違法。

441. 在現行的法例下,未領取出租汽車許可證的私家車進行出租/取酬載客活動,屬違法行為,會引致有關車輛的第三者保險失效,不單令到該車輛的司機和乘客失去保障,亦會影響其他道路使用者的權益和保障。就「白牌車」的問題,負責執法的是警務處(警方),運輸署已將舉報所得的資料交予警方跟進。申訴專員公署(公署)認為,從行政角度而言,運房局及運輸署均有依法處事,並無失當之處。

442. 警方在過去數年的檢控數字不多,公署促請運輸署密切留意有關檢控數字,加強與警方聯繫,持續打擊「白牌車」的問題。 就警方以涉嫌「協助及教唆非法駕駛汽車作出租及取酬載客用途」及「協助及教唆駕駛汽車時無第三者保險」的罪名拘捕手機程式公司職員的案件仍在調查中,這些案件的處理情況及結果將會提供更確實的資料,反映現行法例/規管制度能否發揮應有的效用。公署促請運輸署密切注視事態發展,如有需要,政府應檢討相關法例,堵塞漏洞。 政策及規管制度的檢討

443. 就政策層面而言,有關手機程式的受歡迎程度,以致輿論及市民的評論及意見,均顯示較高質素的交通服務有一定的需要。加上以手機應用程式租車的嶄新服務模式不但令市民可以更方便地訂車,更重要的是乘客可以更容易及直接地對有關服務作出評價及監察,確保其服務質素。種種跡象顯示,傳統的士的運作模式已不能滿足所有乘客的要求,不少乘客願意付出較高的價錢,以換取更高的服務質素。因此,公署認為,光靠執法只能暫時遏止有關的違法活動。要根治問題,政府必須調整現有政策去迎合這個新的趨勢,引入新的交通服務運作模式及規管制度,以滿足乘客對交通服務的需求。運房局及運輸署表示會於《公共交通策略研究》中優先處理的士服務的研究,並一併進行優化出租車的審批及監管制度的研究。公署認為這個決定以及某些建議,例如推廣包車的士服務、藉推出優質的士引入新的經營及管理模式,均有助解決問題。

444. 就規管層面而言,根據現行法例規定,運輸署只能發出出租汽車許可證給登記車主。公署明白,在傳統的出租汽車行業,經營者一般會為其擁有的汽車申請出租汽車許可證,故此該署規管登記車主亦可同時規管出租公司,這方法一直奏效。不過,手機應用程式公司並非以傳統方式經營出租汽車服務,其嶄新的營運模式是聯同提供服務的司機,透過信用卡代收租車費用並從中取得一部分的利益,而非自行申請出租汽車許可證。運輸署亦承認,程式的開設既不需要該署批准,程式公司亦無需將其運作資料交予該署。

445. 就運輸署指手機應用程式是一種預約工具,提供平台作租車服務,故無需作出規管,公署並不認同。事實上,這類程式公司雖然不持有出租汽車許可證,但實質上等同一個營運機構,由招徠司機、釐定租車費用、業務推廣,甚至代收及分享車費,其業務具規模和所得利潤不少。倘若當局未能有效規管這類營運機構,將會吸引更多的仿效者,導致問題越發失控。公署認為,單憑執法並不能杜絕司機為了賺取可觀的報酬而以身試法。現時對個人點對點的交通服務的規管制度基本上是針對個體戶(包括獲發出租汽車許可證的登記車主及的士持牌人),但未能有效監管相關的營運機構(如手機程式公司)。公署促請運房局及運輸署採取新思維,對相關的規管制度進行檢討,並作出適當的變革,例如:引入類似監管專營巴士/專線小巴公司的機制,透過發出專營權及訂定牌照條件,要求該些公司提供營運資料給運輸署查閱,將這類新興的交通運輸服務模式納入規管制度之內。

446. 此外,運輸署發出的私家服務(豪華房車)出租許可證數目不多(在2012至2015年間只發出235至247個),而各類私家車出租許可證總數(622份)只佔法例上限(1,500份)約41%。由此可見,運輸署在現有法例的規定下仍有空間適當地增加出租許可證的數目,以配合市場對此類服務的需求。

447. 隨著科技的日新月異,公署相信,透過不同的手機程式或其他的科技模式去滿足市民的運輸需要,將會是一個大趨勢。政府除了在傳統的公共交通框架下引進新的營運模式外,亦有需要就現時的政策及規管制度作出更深入的檢討。手機應用程式能為乘客帶來不少方便,亦可以讓乘客更容易和直接地對司機作出評價及監察,確保其服務質素,這種嶄新的手機程式確有其優勝之處。公署認為,政府無論推出任何形式的新交通服務,必須以滿足乘客的運輸需要為大前提,並有效監管該服務的質素。 的士服務質素

448. 市民對傳統的士服務質素不滿,亦會間接鼓勵「白牌車」的活動。公署的實地視察發現不少的士司機涉嫌揀客或拒載,警方最近的執法行動亦發現不少司機濫收車資。公署認為,運輸署應考慮採取更積極的措施改善的士的服務質素(例如檢討現行處理的士投訴的機制對不良司機的阻嚇力)不能單靠業界自律或以「害群之馬」的說法來把問題淡化。

449. 綜合上述的分析,申訴專員認為這宗投訴不成立,但當局須就有關問題作深入研究及檢討。

450. 申訴專員建議: (a) 運輸署應密切留意警方的檢控數字,適時與警方聯繫,持續打擊私家車非法取酬載客的問題; (b) 運輸署應密切注視有關手機程式公司涉嫌提供汽車作非法載客取酬用途的案件進展,如有需要,政府應考慮檢討相關法例; (c) 運房局及運輸署應檢討政策及有關的規管制度,以新思維應對乘客對交通服務的需求,如引入新的營運模式和科技,確保服務質素; (d) 運房局及運輸署應檢討發出私家服務(豪華房車)出租許可證的數目,以配合市場對此類服務的需求;以及(e) 運輸署應考慮採取更積極的措施,改善的士服務質素。

當局的回應

451. 運房局及運輸署接納申訴專員的建議,並已採取以下的行動。 建議(a)

452. 在打擊私家車非法取酬載客的問題上,運輸署一直與警方保持密切的聯繫,包括主動將懷疑有私家車非法取酬載客的個案轉介警方跟進,並會因應警方要求,提供相關車輛的資料協助警方調查。運輸署在二零一五年及二零一六年(一月至八月期間)分別共轉介47宗及11宗懷疑個案予警方跟進。另一方面,警方提供的資料顯示,在二零一五年(七月至十二月期間) 及二零一六年(一月至六月期間)針對營運私家車非法載客取酬服務的檢控個案分別共17宗及三宗。運輸署將繼續與警方密切合作,並提供一切可行的協助以打擊私家車非法取酬載客的行爲。 建議(b)

453. 有關手機程式公司涉嫌提供汽車作非法載客取酬用途的案件已進入法律程序,七名涉案司機被控「駕駛汽車以作出租或取酬用途」及「沒有第三者保險而在道路使用車輛」罪名。其中兩名司機已認罪,各被判罰款$7,000及停牌12個月。運輸署會密切留意關於其餘五名司機的審訊及案件發展。政府對於使用不同的應用科技包括網絡或手機程式召喚出租汽車持開放態度,惟使用的科技或平台必須合乎法規,及保障乘客的利益及安全。在現有法規下,如車主(無論個人或公司)有意使用其私家車作出租或取酬方式載客,必須向運輸署署長申請許可證,以經營出租汽車服務。運房局及運輸署會繼續留意社會最新的變化、其多樣化的需求、警方的執法行動及相關案件的判決結果等因素,檢視相關法規及運輸署署長批出許可證所依據的準則,以回應社會上對出租車服務的需求。 建議(c)

454. 政府現正在《公共交通策略研究》下的《角色定位檢視》研究引入優質的士服務。目的是希望為市民提供普通的士以外的多一個服務選擇,亦為照顧消費力較高的乘客群組的需要。政府初步建議以有期限的專營權批予一些公司經營優質的士服務。政府可通過專營權條款監督營辦商的服務表現,營辦商則負責確保其服務(包括司機服務表現)達到專營權要求的適當而具效率的服務的水平。這有助解決目前普通的士業界因擁有權分散而難以集中管理服務質素的問題。同時,政府可通過專營權條款清晰規管服務水平,為車輛類型、車廂設施、車齡限制、以手機召喚服務應用程式的安排、司機服務質素等各方面定下服務標準。若營辦商未能達到專營權下的服務水平及標準,政府亦可通過專營權條款對營辦商施以罰則,以至提早收回專營權。此外,政府亦建議要求營辦商須與司機維持僱傭關係。司機是營辦商的僱員,受到《僱傭條例》及其他與勞工權益相關的法例保障,工作及收入相對普通的士司機較為穩定,有助吸引新人入行。另外,在僱傭關係下,司機部分收入可與其服務質素直接掛鈎,有助司機維持良好服務質素。政府已在二零一六年六月向立法會交通事務委員會報告研究推出優質的士的初步建議,詳情請參閱立法會文件第CB(4)1124/15-16(01)號。政府聽取事務委員會的意見後,正繼續與的士業界溝通,目標是在本年年底敲定政策框架及主要執行安排上的細節。若屆時得到事務委員會的支持,政府會進行施行所須的修改法例工作。 建議(d)

455. 《道路交通(公共服務車輛)規例》中第14條有關“出租汽車許可證的發出或拒發”的條文內第(3)(b)條訂明,如果運輸署署長認為申請中所指明的服務類型是「有合理理由需要」的,可向申請人發出出租汽車許可證。由於經營出租汽車的人士需要就其業務投放資金和資源,如果出租汽車沒有足夠的生意額,經營者會有誘因從事許可證不容許的業務(例如招徠顧客)、利用出租汽車經營其他未獲批准的服務等,影響其他公共交通工具的營運,並且加劇道路擠塞。因此,出租汽車許可證的申請人必須提交足夠證明其有服務的需要及合理的用車量,方會被批准,與現時已簽發的出租汽車許可證數目佔刋憲數目的比例無關。為回應社會對出租汽車的需求,政府已進行研究,在不影響出租汽車現有的定位和規管架構的情況下,優化出租汽車服務的審批(包括如何便利新服務提供者加入出租汽車市場)。

456. 經研究後,政府正準備推出一系列優化措施。現時運輸署在審批出租汽車許可證申請時,會考慮一系列因素,包括申請人提供的出租汽車租用記錄或將來的服務合約,以評估其申請是否符合法例的要求(即對申請提供的服務有合理需要)。部份申請人(例如新服務提供者)未必能提供此類證明文件。若申請人未能提交上述證明,但能提供其他資料以支持其業務或商業計劃是可行及有關服務是有合理需要的,運輸署會考慮按個別情況彈性審批申請。此外,現時法例要求出租汽車許可證需由私家車登記車主申請,故申請人在提交申請前,必須先購買汽車。運輸署將推出預先評估服務,在不損害正式申請審批結果的前提下,讓有意申請許可證的人士可在購買車輛前,知悉申請被接納的機會,以決定是否作出進一步投資及正式提交申請,以減低出現投資損失。 建議(e)

457. 政府及的士業界均認同的士服務的確需要作出改善。運輸署一直協助業界研究可如何在現有法規下提升普通的士的服務質素,以回應社會訴求。就此,17個的士團體在二零一五年十一月組成了的士業議會,旨在以業界自我監管模式改善服務質素。在本年五月,的士業議會推出了一個召喚的士服務的應用程式,並設立司機賞罰機制跟進所收到的乘客意見。的士業議會亦正與僱員再培訓局商討開辦的士司機再培訓課程。此外,運輸署正與的士業議會商討,研究通過行業組織跟進投訴個案。與此同時,現時已有營辦商透過「包車」形式,利用車廂較大和設備較佳的車輛,提供較高質素、可預約的普通的士服務,車費由提供和接受服務雙方自行議定,以更靈活滿足不同乘客的需要。另外,政府會繼續致力打擊的士業的違規行為。警方已加強執法,運輸署亦會繼續提醒業界要遵守法例,並通過不同渠道向乘客發放有關搭乘的士資訊。自去年年底起,運輸署在的士事務常規會議上,定