背景

803. 二零一五年三月六日,投訴人向申訴專員公署(公署)投訴規劃署。據投訴人所稱,某公司(甲公司) 在以下地方涉嫌違反《城市規劃條例》(《條例》)(違例發展問題): (a) 在元朗某地段(統稱「場地一」)貯存金屬廢料(用途I);以及(b) 在元朗另一地段 (統稱「場地二」)操作重型機器及存放金屬廢料(用途II)。

804. 二零一一年七月至二零一四年期間,投訴人多次向規劃署投訴甲公司的場地涉及違例發展。規劃署曾就用途II的貯物問題向有關業主發出警告信及「强制執行通知書」(執行通知)。然而,違例發展問題持續。

805. 投訴人指摘規劃署: (a) 就違例發展問題執法不力;以及(b) 沒有向他交代個案的調查結果。

申訴專員的觀察

投訴點(a)

806. 規劃署解釋,根據規劃署的記錄,在一九九零年八月十七日,政府憲報首次刊登《南生圍中期發展審批地區圖編號IDPA/YL-NSW/1》的公告(1990年公告)前,一些包括場地一在內的有關地段已經存有發展及用作貯物用途,故用途I是《條例》下的現有用途,不屬違例發展。就用途II的貯物問題,規劃署先後三次向場地二的業主發出執行通知。至於用途II的重型機器操作問題,規劃署多次視察後認為沒有足夠證據顯示甲公司有工場用途。

807. 就用途I是否《條例》下的現有用途,規劃署向申訴專員公署(公署)提供的資料包括:一九八九年十月十一日(即在1990年公告之前)的觀察所得、一九九零年八月十八日(即在1990年公告翌日) 的觀察所得,以及一幅航攝照片。公署認為,該些資料不足以證明用途I是或不是《條例》下的現有用途。因此,公署未能就此問題作出確切評論。

808. 至於用途II問題,公署大致上接納規劃署的解釋。不過,規劃署職員就「第一次發出的執行通知」於二零一二年四月二十六日的覆查中發現場地二有貯物用途,卻不採取進一步執法行動,反而待至八月三十一日再作覆查發現場地二沒有貯物用途,便決定發出完成規定事項通知書。規劃署不把握時機執法的取態,實令人費解。

809. 甲公司再三於場地二作違例貯存用途,規劃署理應按內部指引嚴加執法,而非姑息縱容或心存僥倖,期望違規者自我糾正。

810. 綜合上文的分析,公署認為,投訴點(a)部分成立。 投訴點(b)

811. 規劃署解釋,規劃署自二零一一年七月收到投訴人的投訴後,先後40多次回覆他有關個案的信函/電郵/口頭查詢,亦曾三次與他面談,告知他個案的進度及結果。

812. 公署認為,規劃署大致上已向投訴人作出適切交代,投訴點(b)不成立。

813. 總括而言,申訴專員認為投訴部分成立,並建議規劃署: (a) 重新審視所有相關記錄,以確定用途I是否屬於違例發展;以及(b) 提示職員須把握時機執法,務求違例者受到制裁。

當局的回應

814. 規劃署接納申訴專員的建議,並已採取以下行動: (a) 就公署要求重新審視相關記錄,以確定場地一是在一九九零年相關法定圖則刊憲前已有貯存用途,規劃署的另外一位解讀航攝照片的專家證人,就同一套航攝照片分析場地一在一九九零年及一九九一年的土地用途,分析顯示在一九九零年及一九九一年(即在相關法定圖則刊憲前後)場地一的西面邊緣有兩座構築物,西面及中心位置擺放了物件。因應投訴人於二零一一年七月就本個案提出了投訴,該專家證人亦分析了二零一一及二零一二年的航攝照片,分析顯示場地一在這兩年大部份地方擺放了物件。就重新審視的結果及分析,規劃監督認為場地一在一九九零年 (即在相關法定圖則刊憲前)已用作貯物用途,故維持之前的判斷,即認為沒有足夠證據證明場地一的貯物用途屬《條例》下的違例發展。專家證人是透過操作有關輔助解讀航攝照片的立體視像儀(即令影像放大及呈現三維立體的技巧)去分析航攝照片上的影像,再加上其專業知識、訓練及經驗,而得出土地用途的結論,其解讀航攝照片的專家身份亦曾被法庭接納。規劃監督會考慮相關的證據和資料(包括專家證人報告的分析)評估有關用途是否有可能屬《條例》下的「現有用途」或「違例發展」,以決定是否跟進個案。至於確認有關用途是否屬「現有用途」則由法庭判斷;以及(b) 對公署把規劃署執法人員反覆求證,掌握充分證據才信納「違例發展」已中止的認真工作態度被解讀為姑息縱容違規者或心存僥倖期望違規者自我糾正,規劃署並不贊同。 雖然如此,規劃署已提醒執法人員要根據內部指引,在強制執行通知書到期屆滿後而進行兩次視察場地後,若確定違例發展已中止時,應及時發出完成規定事項通知書。在違例發展中止後,若場地再發現有懷疑違例發展時,規劃署會搜集足夠證據和有關資料,以便採取新一輪相應的執行管制行動。另就場地二上最近土地用途的狀況,規劃署亦於二零一六年一月二十二日到現場視察,並未發現有《條例》下的違例發展。

815. 二零一六年三月二十一日,因應公署的要求,規劃署的中央執行管制及檢控組與公署的人員會晤,以透過立體視像儀,向公署的人員解讀航攝照片,闡明場地一的貯物用途。

816. 二零一六年三月二十三日,因應公署的要求,規劃署的中央執行管制及檢控組向公署提供一宗法院案例,有關刊憲後一天所拍攝的航攝照片以推斷當時的土地用途,作補充參考資料。

817. 及後,公署於二零一六年五月三十一日對規劃署再有以下

建議改善措施

(a) 再審視所有相關記錄,以確定事涉的貯物用途是否違例發展;以及(b) 考慮日後一律改為於刊憲前或當天拍攝照片,以蒐集更為有力的證據。

818. 規劃署備悉公署二零一六年五月三十一日的建議。規劃署於二零一六年六月二十二日回覆公署及進一步解釋: (a) 就本個案,規劃監督基於兩位獨立的專家證人分別作出相同的專業分析,已確定場地一在相關發展審批地區圖則刊憲前已用作貯物用途,及沒有足夠證據證明場地一的貯物用途屬《條例》的「違例發展」。因此,規劃監督不會亦無需重新審視有關資料。 (b) 規劃署一直安排在相關發展審批地區法定圖則刊憲日最近的日期,在天氣及其他技術情況許可下,拍攝航攝照片作為相關證據。規劃監督必會根據相關證據及資料,專業審慎地評估相關用途是否有可能屬條例的「現有用途」或「違例發展」。就本個案而言,航攝照片在刊憲後一天拍攝,規劃監督採用此照片以助判斷相關用途是否屬「違例發展」的做法並沒有問題。規劃署在三月二十三日向公署提供參考的高等法院案例顯示,法庭信納規劃監督採用在刊憲後一天所拍攝的航攝照片作為推斷當時土地用途的基礎。如對「現有用途」或「違例發展」的評估有任何爭議,亦應由法庭判斷。

819. 二零一六年七月十八日,公署要求與規劃署再一次會面,研究拍攝航空照片的做法作為《條例》下的現有用途之證明。規劃署建議會議於八月初進行。

820. 二零一六年七月二十五日,公署人員與規劃署人員通電,公署得悉: (a) 規劃署用以證明土地用途的航空照片由地政總署負責拍攝;以及(b) 就即日於政府憲報刊登的公告,規劃署要求地政總署於刊憲當日或其後盡快進行拍攝工作。

821. 因應規劃署於二零一六年七月二十五日通電的澄清,公署於二零一六年七月二十六日去信規劃署,表示現時拍攝航空照片的做法大致上符合公署的建議之精神。因此,公署暫無需就有關問題再與規劃署會面。不過,若拍攝航空照片的行動並非真正盡快展開(一如在本案所出現的情況),涉嫌違規的情況是否屬於「現有用途」便難以斷定。為確保取得「現有用途」的有力證據,公署期望規劃署在未來會要求地政總署在刋憲當日進行拍攝工作,以免讓違規者在刊憲後有機可乘,公署的跟進工作至此結束。

822. 作為規劃執管任務的一部分,規劃署一直以來會按照一般做法,向地政總署要求在相關法定圖則刊憲日最近的日期,在天氣及其他技術情況許可下,拍攝航攝照片作為相關證據。規劃署會繼續現時做法。