背景

767. 投訴人向申訴專員公署(公署)投訴海事處不當處理他的紀律聆訊以及修訂「特許驗船師」(驗船師)資格程序。

768. 二零一零年七月五日,海事處委任投訴人為驗船師,期限至二零一三年七月四日。在這期間,海事處共向投訴人發出11封警告信,涉及投訴人檢驗船隻的表現。二零一三年六月六日,海事處去信通知投訴人該處將就應否處分他的問題展開紀律評審小組(紀律小組)的會議。六月九日,投訴人要求出席紀律小組的會議,但海事處於翌日書面拒絕。六月二十日,紀律小組進行會議,決定投訴人作驗船師的特許須暫停六個月,在暫停期過後,投訴人須重新申請特許。投訴人其後書面提出申辯,但紀律小組在七月二十四日的審議中維持原判,並裁定由當日起計,暫停委任投訴人六個月。

769. 投訴人遂向海事處表示不滿紀律小組的決定。他在二零一三年七月二十五日書面向海事處處長提出上訴,但直至同年十二月三十一日才得到回覆。

770. 二零一四年九月二十二日及十月六日,海事處分別會見及函覆投訴人,但只表示該處沒有事情可做,因為是紀律小組的決定,而覆函亦沒有交代他犯了哪些具體錯誤,有何有力證據證明他犯上「嚴重」錯誤。

771. 另外,在九月二十二日的會面中,投訴人曾表示希望知道小組成員的名單。可是,由於小組內的非公職人員委員不同意披露他們的資料,故海事處通知投訴人,小組成員不同意透露其姓名。

772. 在六個月的暫停限期屆滿後,投訴人須重新申請為驗船師。可是,海事處於二零一三年十二月二十四日就修訂「特許驗船師的資格」向「本地船隻諮詢委員會」(委員會)轄下的「本地船隻檢驗工作小組委員會」(工作小組)發出諮詢文件。十二月三十一日,海事處再在工作小組的會議上介紹了一份會議文件,當中指出,「由於海事處會委託特許驗船師進行驗船工作,因此特許驗船師應具備等同於海事處驗船主任的資格......現有資格規定即按此原則而制定,但是卻未確切反映背後的理念。此外,有關規定未涵蓋海事處驗船主任的所有相關資格和訓練。」為方便評核收到的驗船師申請,海事處建議就現有資格規定作出修訂。工作小組對會議文件沒有其他意見,並通過有關建議。

773. 二零一四年一月三十日,海事處以傳閱會議文件的方式要求委員會在二月十二日或之前就隨附的諮詢文件提出意見,否則便假設委員會確認該文件。海事處在會議文件上訂明,由於工作小組已在 二零一三年十二月三十一日通過建議,故有關建議將適用於所有在該日後收到的申請。

774. 基於上述情況,投訴人對海事處作出以下投訴:投訴個案2014/4448 (a) 評定他專業失當的程序不當 - 在暫停委任他作驗船師前,沒有讓他出席紀律小組的會議即席表述,亦沒有給他表述的機會; (b) 紀律小組沒有清楚解釋他所犯的錯誤何以被評定為嚴重/失職; (c) 投訴人處分期被無理延長 - 他的委任期於二零一三年七月五日屆滿,而被停止委任的期間是六個月。但因紀律小組在七月二十四日才完成審議他的上訴,海事處便要求他在當日起計六個月後才可重新提出申請,變相不合理押後(由七月五日押後至七月二十四日)他可提出申請的日期近三星期; (d) 沒有回應/拖延答覆投訴/查詢及交代事件; (e) 無理更改驗船師申請資格 - 不應取消接納「海事處處長接納的海事學會的正式(專業)會員資格」,並且否定他的工作經驗; (f) 向業界諮詢更改驗船師申請資格的諮詢程序不當 - 諮詢期短至十二天(由二零一四年一月三十日至二月十二日),期間夾雜多天公眾假期,而更新申請資格生效日期更無理追溯至二零一四年一月一日起;以及投訴個案2014/4504(I) (g) 他要求公開紀律小組成員的名單,以了解他們是否有資格作出合宜判決,但海事處卻無理拒絕。

申訴專員的觀察

775. 投訴人是否應該受到紀律處分,屬紀律小組的專業判斷,公署不擬評論。公署的調查將集中審議海事處安排紀律小組會議的過程是否有不當之處。 投訴點(a)

776. 海事處在回應公署查詢時多次強調,紀律小組的首次(即二零一三年六月二十日)裁決並非最終決定,小組是於第二次會議中(即二零一三年七月二十四日)才確立其最後裁決,因此,紀律小組在確立最後裁決前是有給予投訴人足夠機會作出申辯。另一方面,海事處沒有在二零一三年七月五日(即投訴人的特許期屆滿後)向投訴人發出續期通知信,但沒有解釋原因。 公署年報中將投訴點(e)和投訴點(f)歸納為「(5)修訂有關專業申請資格的程序欠妥」。

777. 公署認為,按程序公義,紀律小組在審議過程中,並在對審議對象(即投訴人)應否接受紀律處分形成小組見解前,應給予審議對象作出申辯的機會。在這方面,海事處表示,就該處早前發出的11封警告信,投訴人均有作出書面回應。然而,該11封警告信並非每封均有要求投訴人作出解釋,或表明會影響到其特許續期。因此,投訴人並非在清楚知道其回應的重要性或後果的情況下作出回應。此外,該處在收到投訴人的書面回應後,並沒有告訴投訴人是否接受他的解釋,亦沒有就不獲接受解釋的事項,告知投訴人其看法及原因,並再給予申辯的機會。故此,海事處在決定成立紀律小組時,實不能假設投訴人已有充份機會就該11封警告信所涉及的事宜作出回應。投訴人在獲知二零一三年六月二十日有紀律小組會議後,欲作進一步回應及出席會議表達意見,對此海事處予以拒絕,實難以成理。

778. 再者,從投訴人在六月二十日前的書面回應及其後向海事處處長提出的上訴可見,投訴人的回應有提供新的理據及有船東意見的支持。然而,紀律小組的會議記錄並無記載小組有否及如何考慮投訴人的回應及提供的資料。直至七月二十四日的紀律小組會議,投訴人依然沒有機會被邀出席會議親作申辯。而在整個過程中,並無資料顯示海事處曾就投訴人的會面要求,諮詢紀律小組的意見。

779. 按照海事處在七月二十四日的會議後給投訴人的通知書,若投訴人在該次會議後不提交解釋或證據給紀律小組考慮,該次會議的決定便會自動生效,故該次會議的決定實質上是一個裁決(儘管投訴人仍可提出反駁)。因此,海事處拒絕投訴人出席該次會議,不合程序公義。

780. 至於海事處為何不延續投訴人的特許期,該處不作解釋。 若該處是在參考了紀律小組六月二十日的裁決之後才作出不續期的決定,又假若紀律小組的該次裁決未符程序公義,則便會對投訴人造成不公。

781. 公署認為,處方應知會接受紀律研訊的人士,他可以要求出席紀律小組的會議;而在一般情況下,處方應答允要求,如不讓接受紀律研訊人士出席會議,務必要有強而有力的理據。在本案中,紀律小組的決定對投訴人有深遠影響,甚至影響其生計。 惟上文顯示,海事處是在缺乏強有力的理據、亦沒有清楚諮詢紀律小組的情況下,不為該小組安排會晤投訴人,實於理不合。 投訴點(b)

782. 《合資格驗船師須知 - 編號1/2010 — 合資格驗船師表現監察制度》(《須知》)的第3.2段把不足/不符規定之處歸納為六類,當中有嚴重及輕微兩種程度之分。可是,海事處於二零一三年六月二十日發給投訴人的信函中,只告知投訴人紀律小組的決定是「成立」還是「不成立」,卻沒有提供任何解釋;而該處二零一三年七月二十四日的裁決亦沒有解釋紀律小組是基於甚麼原因駁回投訴人的答辯理由。直到投訴人其後多次投訴,該處才在二零一四年十月六日的回覆中勉強解釋了紀律小組認為「成立」的理由,但內只得寥寥數字,有些解釋原因其實只是紀律組斷言投訴人的解釋不合理,始終欠缺具體交代。公署認為,這等同法官判案時只有判決,卻沒有判詞,對投訴人十分不公。

783. 作為受紀律處分的驗船師,投訴人確有權利及需要知道裁決的理據,以助其考慮提出答辯及上訴,或在日後避免重複錯誤。 部門亦有責任向投訴人披露裁決的理據,以示公平公正。 投訴點(c)

784. 投訴人的紀律處分理論上是於二零一三年七月二十四日才執行,但實際上他是在何時開始已面對處分,乃一大疑問。投訴人在六月二十日開始已處於需要提出申辯的狀態,而他若不申辯,處分便會在七月四日起生效。若投訴人在六月二十日至七月四日(即特許期屆滿當日)期間接到的驗船工作有部分未完成,他又如何可確保海事處會容許他繼續處理至驗船工作完成?即使單純基於二零一三年七月四日後投訴人不能再當驗船師這個事實,亦可見其處分期其實是因紀律小組在七月二十四日才有裁決而變相延長了三個星期。

785. 從上述不公平及令人對實際處分期存疑的情況而論,公署認為,如海事處認為其紀律處分必須在二零一三年七月二十四日或之後才執行,便應將投訴人的特許延長至該日,又或是將六個月處分期追溯至由七月四日開始計算,這樣才較合理。 投訴點(d)

786. 投訴人在二零一三年七月二十五日向海事處處長提出上訴,海事處直至十二月三十一日才回覆他。整整五個多月期間,該處完全沒有與投訴人作任何聯絡或中期回覆。公署認為,這是嚴重延誤。更甚者,投訴人的處分期於二零一四年一月二十四日便屆滿,海事處於處分期屆滿前不足一個月才回覆,即使海事處裁定投訴人上訴得直,亦會變得毫無意義。

787. 公署明白,南丫島海難事故令海事處的工作量大增,但這不能成為該處處理影響當事人生計的上訴個案出現如此嚴重延誤的理由。 投訴點(e)及(f)

788. 海事處已解釋需要更改驗船師申請資格的理據,這屬海事處的專業判斷。

789. 不過,從行政角度而言,海事處在落實更改前有否進行切實及全面的諮詢?表面看來,海事處的建議似乎得到業界的支持,亦有根據既定程序交由工作小組及委員會審批。但該處的諮詢對象限於業界的委員會,沒有任何在業界當中可代表持有舊資格者權益的人。此外,該處提出該建議的文件只說出了更改驗船師申請資格的好處,完全沒有提及有個別驗船師會因這轉變而受到影響。至於諮詢期是否足夠,並非單純取決於諮詢期有多少天,而在於該處有否向工作小組及委員會清楚交代,把更新資格的生效日期追溯至二零一四年一月一日的好處、壞處和理據,以及有否向工作小組及委員會說明新措施會否對任何人構成甚麼影響。

790. 公署認為,就更改驗船師資格而言,單以工作小組及委員會作為諮詢對象並不能充分代表因此項決定而可能受影響的人,而小組及委員會看來亦不是在充分知情下表達意見。畢竟,工作小組及委員會只是諮詢組織,最終決定權仍屬海事處。故此,對於未有經過公正公平的程序而達至最後決定,海事處責無旁貸。 投訴點(g)

791. 根據《公開資料守則》(《守則》)的《詮釋和應用指引》,縱然投訴人於提出要求時沒有引述《守則》,處方亦應根據《守則》的規定來決定是否應要求公開資料。海事處亦承認,該處在拒絕投訴人的要求時,應向他指出是根據《守則》的哪項條文拒絕他的要求,以及告知他覆檢及投訴的渠道。

792. 雖然海事處指投訴人理應知道紀律小組中的公職人員是誰,但海事處亦應按《守則》的原則,因應投訴人的要求披露有關資料,不應假設投訴人已知悉有關資料而予以拒絕。

793. 至於非公職人員,公署認為,既然紀律小組的決定對投訴人有如此重大的影響,投訴人要求知悉那些決定是由誰所作,亦屬合理。事實上,政府委任的大部分委員會或諮詢組織,其成員名單(包括非公職人員)均會公開。再者,按照《須知》第3.4段,紀律小組有機會需要會晤及/或嚴密詢問相關人士,因此,小組成員應有心理準備其身份有可能被公開。

794. 此外,對於海事處根據《守則》第2.15(a)及(b)段,拒絕向投訴人披露他們的資料,公署亦未能苟同。《守則》2.15(d)段清楚表明,若披露資料的公眾利益超過可能造成的傷害或損害,便不應拒絕披露資料。在處理驗船師紀律處分的事宜上,披露有關資料可讓人知道海事處所委任的是否討論投訴人個案的適合人選,從而體現自然公義的原則,而披露資料亦不見得會造成傷害或損害,否則亦不會有《須知》第3.4段的要求,故公署認為《守則》第2.15(d)段適用於投訴人的個案。

795. 總的來說,公署認為海事處拒絕投訴人的要求的理據並不充分。海事處理應在委任非公職人員時向他們表明,該處將會公開其身份。

796. 申訴專員認為對海事處的投訴成立,並建議海事處於檢討紀律小組的運作機制時,應從以下方向考慮: (a) 為確保紀律小組的公信力及問責性,海事處應就紀律小組的組成(例如人數、公職人員及非公職人員的比例、非公職人員的揀選原則等)訂立更清晰的指引; (b) 按照現時的紀律程序及機制,警告信是由海事處發出,紀律小組的主席是海事處的人員,而不滿紀律小組的裁決,亦只能向海事處處長上訴。從這角度看來,整個過程的決定均由海事處主導,海事處可能有需要考慮,是否有需要增加程序的公信力及獨立性; (c) 增加紀律小組會議的透明度,例如於其通知書上清楚解釋會議的過程及程序,紀律小組的成員名單,以及事涉驗船師的權利; (d) 於邀請非公職人員擔任紀律小組的委員時,應同時告知他們,其身份將會被公開; (e) 海事處應確保事涉驗船師於紀律小組形成小組見解前,有充足機會提出其辯解; (f) 如紀律小組在程序上需要先有一次開會議決,然後在第二次開會才有最終裁決,海事處便需確保第一次的議決不會對事涉驗船師造成實質影響; (g) 由於紀律小組的決定對事涉驗船師事關重大,故事涉驗船師希望出席聆訊作自辯,甚至要求有律師陪同,亦非無理。 海事處應把邀請事涉驗船師出席關於他的紀律小組會議設定為恆常安排; (h) 在通知事涉驗船師裁決結果時,應清楚交代裁決的理據及考慮因素; (i) 在考慮處分時,應確保實際的處分期不會與紀律小組的裁決有異; (j) 既然海事處處長有權決定是否延續驗船師的特許期,而同時紀律小組又有權就其驗船師的特許期作出處分(包括撤銷或暫停其申請資格),海事處應考慮這兩個機制如何互相配合運作; (k) 為處理上訴制定清晰的指引及制度,特別是回覆期限。如處理上訴的時間較長,應考慮是否有需要暫緩執行處分; (l) 確保所發出的諮詢文件清楚交代全面的資料,以充分反映建議的利弊及對不同持分者可能帶來的影響; (m) 日後進行諮詢時,考慮需否擴大諮詢範圍; (n) 加強職員對《守則》的認識,特別是收到市民索取資料的要求時,縱然該市民沒有提及《守則》,亦應按《守則》的規定及原則作出決定;以及(o) 再次檢視投訴人的索取資料要求,並按《守則》的原則及規定處理。

當局的回應

797. 海事處接納申訴專員的建議,並已採取以下的跟進行動: (a) 海事處已全面檢討紀律小組的運作機制,並制定新的紀律程序安排,在制定新安排的過程中,已參考並採納申訴專員以上第(a)至(k)項的建議。處方會就新的紀律程序安排徵詢法律意見,並計劃在二零一六年第四季進行諮詢工作。 如果諮詢工作順利完成,新機制會在二零一七年度實施; (b) 根據《商船(本地船隻)條例》第四至六條,海事處處長可以就有關執行/行使該條例下的職能/權力或規管/管制本地船隻的事宜向委員會及其小組委員會進行諮詢。處方日後會貫徹實行在諮詢文件中臚列相關的資料和分析的原則,並就不同的議題,考慮是否需要諮詢其他組織/人士的意見; (c) 處方已加強職員對《守則》的認識,定期傳閱有關《守則》的部門通告,並已在通告中概述本投訴個案,以供海事處職員參考,亦將為職員提供培訓,確保在處理市民索取資料的要求時,按有關的規定及原則作出決定;以及(d) 處方亦會按照《個人資料(私隱)條例》及《守則》的規定,處理投訴人索取資料的要求。