背景

752. 投訴人投訴,指康樂及文化事務署 康文署 就審批團體租用某遊樂場舉辦活動的申請,未有充分考慮活動所產生的音響和聲浪,對附近的居民造成噪音滋擾。

753. 投訴人居於該遊樂場附近的樓宇。二零一三年五月,他向康文署投訴,指有團體於晚上七時至十一時在該遊樂場舉辦活動(包括唱大戲 ,對附近居民構成噪音滋擾。康文署向投訴人承諾,日後出租場地予團體舉辦活動時,會充分考慮活動對附近居民的影響,盡量將滋擾減到最低。

754. 二零一三年八月,康文署出租該遊樂場予某團體舉辦「盂蘭勝會」,活動時間仍舊是晚上七時至十一時。對大多數九時過後作息的市民來說,噪音滋擾以致不能入睡。投訴人認為,康文署無視他早前的投訴,沒有考慮活動對居民造成的噪音滋擾。投訴人致電康文署表達不,要求該署調整團體舉辦活動的時間。但康文署表示,活動即將展開,難以要求團體更改活動時間。

755. 投訴人感到受屈,因而向申訴專員公署 公署 作出投訴。

申訴專員的觀察

756. 雖然康文署要求主辦團體簽署「承諾書」,必須遵守多項場地使用條件 包括環境保護署 環保署 發出的相關指引 ,但主辦團體仍一再違規。公署檢視相關文件,發現多個主辦團體均違反使用條件。資料顯示,有團體在另一個遊樂場舉辦「盂蘭勝會」活動時沒有理會康文署的勸諭,延至凌晨十二時才結束神功戲活動。歸根究柢,是康文署對主辦團體監察不力,以及該署沒有制訂適切的懲罰機制。

757. 主辦團體未有按規定向附近居民派發通知書,把活動的日期、時間、地點、節目等知會有關人士,但康文署卻對此事毫不知情,反映康文署沒有嚴格監察主辦團體是否按相關指引行事,未有做好把關的工作。事實上,即使他們有提交該些文件,康文署在事後亦難以查證他們提交的資料是否屬實。因此,康文署應在事前 (例如活動舉行前三天 收齊團體的相關文件,並主動到訪附近樓宇核實。但康文署沒有這樣做。

758. 公署認為康文署應考慮在使用場地條款中加入新的使用條件,要求主辦團體必須向某特定範圍內 (例如:遊樂場一百米範圍內 的樓宇預先發放通知,並要求他們把已發放通知的地點、日期等資料預早提交康文署,以及在場地內設立通告板,把主辦團體須辦理的 及已完成的 事項詳列及展示在活動舉行場地的告示板上,好讓康文署及市民大眾知悉及作出監察。

759. 「承諾書」列明,若租用人違反任何使用條件,康文署可立即取消租用人的場地使用權,但在現實上這個罰則根本難於實行,因會即時造成矛盾甚至衝突。至於口頭勸諭、警告及把違規事項「記錄在案」的措施,則效力成疑,因康文署從沒有因此不批准主辦團體日後租用場地的申請。換言之,在現行的懲罰機制下,團體即使違反承諾,沒有遵守康文署的規定,亦不會有任何實質後果。因此,公署認為,機制形同虛設。

760. 公署認為,對違規團體的罰則必須是有阻嚇性及可行的,才可促使主辦團體減少違規。舉例來說,罰款是客觀而且可以量化的方法。康文署可積極研究釐訂違規罰款,例如若表演超時每一分或活動產生的噪音超出規定每一分貝,便須繳納一定數額罰款。假如真的實施罰款制度,康文署更可考慮要求主辦團體先繳付一筆按金,以便支付其後可能會出現的違規罰款。

761. 另一方面,康文署警告主辦團體,會把其違規事項記錄在案,在他們下次申請時作出考慮。但「違規通知書」內容毫不具體,令人覺得康文署只是擺姿態而已,不會真的採取任何實質的行動。公署建議康文署考慮採取「記分制」,為每項違規因應嚴重程度設定不同分數。若主辦團體記一定分數後便要受罰,例如暫停其租用場地的權利一段時間 例如兩年 。此等具體懲罰機制應有助加強阻嚇力,減少違規者屢犯不改的情況。

762. 康文署曾回覆市民,承諾日後批核團體申請舉辦活動時,會參考他們的意見。然而,康文署在是次審批申請進行諮詢時,並無把他們的意見提供予相關部門及受影響人士參考。

763. 雖然康文署制訂的使用條件一般要求活動時間限制在晚上十一時前終止。然而,不同地區或活動的情況可能有所不同。 康文署應因應個別情況,在有需要的情況下考慮更嚴格限制主辦團體的活動時間。康文署應考慮更改現時的使用條件以作出這些規限。使用條件亦規定主辦機構須指派一名適當人士監測噪音情況,但主辦團體提交的「噪音監測表」上卻沒有記載該人員的姓名及資格。康文署顯然並無查核監測的人員是否一名「適當人士」,這反映康文署對審核主辦團體是否有履行使用條件,態度馬虎。

764. 申訴專員建議康文署: (a) 考慮加入新的使用條件,以便更有效監察主辦團體是否違規; (b) 檢討現行的懲罰機制,以制訂適切可行及具阻嚇性的罰則; (c) 就審批類似的活動進行諮詢時,把市民的相關意見整合,及提供予相關部門及人士作出參考; (d) 考慮在需要的情況下更改現有的使用條件,限制主辦團體的活動時間;以及(e) 提醒職員須認真及密切監察主辦團體履行使用條件。

當局的回應

765. 「盂蘭勝會」已列入國家級非物質文化遺產名錄。為配合政府推廣及支持非物質文化遺產的政策,康文署在處理有關舉辦「盂蘭勝會」活動的申請時會作出特別考慮,並會一如以往,一方面尊重這個節日的悠久傳統,另一方面留意活動對附近居民的影響,務求在兩者之間取得平衡。康文署會與活動主辦團體進一步商討,以制訂切實可行的改善措施。就申訴專員提出的五項改善建議,康文署已接納並落實其中四項。 建議 a)

766. 康文署接納及已實行建議。

767. 康文署轄下地區康樂事務辦事處已於二零一四年起,要求主辦「盂蘭勝會」相關活動的團體按照民政事務總署諮詢居民意見的一般做法,向活動場地鄰近樓宇的居民預先發放通知書。康文署亦已將有關規定加入「戶外康樂場地監察及管制噪音安排」的指引 噪音指引 及「辦理租用康樂場地作非指定用途申請」的指引內。為確保主辦團體切實執行上述規定,主辦團體須在活動前把有關通知書的副本交予康文署,以及在活動舉行前一星期在場地張貼告示,讓公眾人士知悉活動的資料及將採取的噪音管制安排。 建議 b)

768. 康文署不接納建議,並已告知公署。

769. 康文署已就預訂及使用康樂場地的違規情況訂立罰則。根據現有機制,團體如在十二個月內就同一場地收到違規通知書兩次,康文署會暫停該團體優先預訂同一分區的康樂設施的資格六個月。

770. 康文署認為向違規團體徵收罰款的建議並不可行,原因如下: (a) 違反噪音和活動時間規定的行為,目前並非《遊樂場地規例》(第 132BC章)下可予判罰的罪行。此外,有關條例內釐定費用的權力在性質上並非旨在施予懲罰,如因活動發出過量噪音和活動超時而援引有關法定權力懲罰租用人,做法可能不恰當;以及(b) 噪音聲量會因活動發出的聲響及附近環境的聲響而不斷轉變,因此難以制訂適當方法,按噪音聲量計算罰款。

771. 康文署會繼續與環保署合作,推出適切可行的改善措施以減低場地舉行活動時可能對附近居民造成的滋擾。此外,康文署也會探討,推出更多行政措施管制活動超時情況是否可取和可行。 康文署已向公署建議替代處理方法。 建議 c)

772. 康文署接納及已實行建議。

773. 康文署已於噪音指引規定,如有團體過往舉辦同類活動期間曾接獲有關噪音的投訴,場地職員就其申請徵詢其他部門的意見時,必須提供有關詳情。 建議 d)

774. 康文署接納及已實行建議。

775. 康文署已在噪音指引規定,員工在審批申請時須清楚明活動時間。除特別情況 例如除夕倒數活動 外,一般活動須於晚上十一時或之前完結,而音樂、曲藝或歌唱表演的活動則須於晚上十時三十分或之前完結,以免違反《噪音管制條例》的規定。如有主辦團體強烈要求把音樂、曲藝或歌唱表演的活動延至晚上十一時後完結,康文署須徵詢環保署的意見。地區康樂事務辦事處必須因應居民曾經對有關活動提出的意見及活動主辦團體所提供的理據,向環保署徵詢意見,以便考慮有關要求。 建議 e)

776. 康文署接納及已實行建議。

777. 為協助場地職員有效監察主辦活動的團體有否按照環保署指引 即「音樂、曲藝或歌唱表演活動的噪音管制指引」 採取噪音管制措施,康文署已更新噪音指引,加入監管「盂蘭勝會」活動的日誌記錄範本,供場地職員記錄跟進的工作。此外,康文署分別於二零一四年及二零一五年舉行簡介會,向職員解釋噪音指引的規定。