背景

121. 二零一三年七月,有不同市民 投訴人 向申訴專員公署投訴,指某寺廟內有僭建骨灰龕,並且佔用政府土地,地政總署及屋宇署多年來行動均未能對該寺廟起阻嚇作用。投訴人指摘: (a) 地政總署沒有就該寺廟違反土地契約條款及佔用政府土地等行為採取果斷的土地管制行動,並且遲遲不執行淸拆令,以致問題持續;及(b) 屋宇署沒有就該某寺廟內的骨灰龕及其他僭建物採取果斷的執法和取締行動,輕率地指稱它們無即時危險而容許它們繼續存在。

122. 二零零七年,地政總署及屋宇署先後收到舉,得悉該寺廟僭建及非法佔用政府土地。經調查後,兩署證實該寺廟的違規行為包括: (a) 在該寺廟的私人土地營運骨灰龕場,違反規劃土地用途及有關地契條款; (b) 非法佔用該私人土地旁的政府土地,並在其上興建未經批准的構築物 包括骨灰龕 ; (c) 在該寺廟的私人土地上有僭建物 包括骨灰龕 。

123. 就上段第 a)及 b)項違規行為的監管和執法權責在地政總署;第 c)項則由屋宇署負責規管。

申訴專員的觀察

對地政總署的投訴

124. 申訴專員公署認為,對於該寺廟涉嫌違反土地用途及地契條款的問題,地政總署已解釋了其轄下地政處決定暫緩對該寺廟採取執行契約條款行動的理由。申訴專員公署大致上接納該署按現行規管政策而暫緩採取執行契約條款行動的解釋。

125. 至於該寺廟非法佔用政府土地的問題,在該寺廟撤回規範該寺廟僭建在政府土地上之建築物的申請後,地政處在過去數年的確只是援引《土地 雜項條文 條例》張貼通告及進行檢控,並沒有採取實際行動收回涉事的政府土地或清拆涉事違建物。

126. 不過,自地政處向該寺廟發出通告及進行檢控後,該寺廟非法佔用政府土地的面積已大幅減少,該寺廟亦拆除了涉事違建物內部分骨灰龕位,並且就清拆涉事違建物的工程展開向屋宇署入則申請的工作。申訴專員公署認為,地政處的土地管制行動並非毫無進展。投訴人曾批評法庭對該寺廟施行的罰則太輕,以致地政處的檢控行動缺乏阻嚇力,惟法庭的判處不在地政處可控制的範圍內,不論輕重,也不涉地政處行政失當。

127. 綜合而言,申訴專員認為,從行政角度而言,對地政總署的投訴不成立。但申訴專員公署指出,資料顯示,該寺廟一直採取拖延策略,透過向城規會提出 修改規劃許可申請,以及申請被拒後提出覆核 上訴 延期聆訊申請,成功利用地政總署現行的暫緩行動政策漏洞。雖然政府部門多年前已確定該寺廟的違法 違約情況,該寺廟至今仍得以保留其構築物 即靈灰安置所 賺取利潤。申訴專員公署留意到,該政策漏洞,亦出現在不少違反土地契約條款的個案中。 對屋宇署的投訴

128. 申訴專員公署認為,屋宇署不即時取締該寺內私人土地上的舊有僭建物,實符合既定政策。而對新建的僭建物,該署亦有依法跟進。此外,也沒有證據顯示該署評估該寺內僭建物的風險時是輕率行事。有鑑於此,申訴專員認為從行政角度而言,對屋宇署的投訴不成立。

129. 申訴專員建議:地政總署(a) 檢討該政策,尤其是暫緩執行土地契約條款行動是否必要,或制定措施防止違規者故意拖延,令署方行動無期; (b) 此外,就移走先人骨灰的安排,畢竟純屬該寺廟與先人的親屬之間的合約 賠償問題,不應無止境地阻礙政府的執法行動。地政總署只須給先人的親屬發出清楚及足夠通知 例如登啟示 ,在期限過後便應果斷收回涉事政府土地 包括部分佔用政府土地的靈灰安置所 ,而不應只繼續張貼通告或檢控,莫讓「該寺廟」只須交付對其微不足道的罰款,便可繼續佔用政府土地謀利;屋宇署(c) 密切留意該寺廟就清拆僭建的靈灰安置所向該署入則申請的進展,以防該寺廟重施故技,一再拖延清拆僭建物;及(d) 屋宇署既已就該寺廟的靈灰安置所發出清拆令,法庭亦已因該寺廟沒有遵從清拆令而判以罰款,該署實應果斷採取實際行動,同樣地向先人的家屬透過章發出公告,在期限過後拆除僭建物,以徹底解決問題。

當局的回應

130. 地政總署接納建議,並採取了以下行動: (a) 地政總署已向所有分區地政處發出指引,規定各分區地政處在接獲違規骨灰龕規範化申請時,必須發信給申請人要求申請人遵守一先決條件,否則,分區地政處可拒絕處理該規範化申請,並會恢復執行契約條款行動(及/或土地管制行動)。這先決條件包括在獲得規劃申請/規範化申請批准前, i)不可擴大及加劇違規情況;及 ii)不可繼續售賣骨灰龕位或以任何形式的廣告推銷其骨灰龕位等。 食物及衞生局已於二零一四年六月二十五日向立法會提交《私營骨灰龕條例草案》,立法會並就相關課題展開討論及審議。因此,地政總署會因應該等討論再考慮是否應就規範化申請訂定其他指引。 (b) 就移走先人骨灰的安排,政府當局採取土地管制行動時,除了依法辦事外,亦需考慮中國人對先人骨灰的重視,因此在處理涉及先人骨灰的土地管制行動時,務須謹慎。若佔用人採取合作態度安排移走先人骨灰,政府有理由儘量給予合理時間,讓佔用人與購入/租賃龕位的消費者自行處理移走先人骨灰事宜,從而避免讓佔用人有機可乘,把移走骨灰的責任轉嫁在政府身上。事實上,有關分區地政處已持續不斷地對「該寺廟」不合法佔用政府土地行為採取適當的土地管制行動,以便促使有關人安排移走先人骨灰。 另外,發展局已於二零一四年七月九日向立法會提交《 014年土地(雜項條文)(修訂)條例草案》。條例草案的目的是加重有關不合法佔用未批租政府土地罪行的罰則,以加強針對相關罪行的阻嚇作用。

131. 屋宇署接納建議 c),並會密切留意該寺廟就拆卸有關僭建物向屋宇署提交建議方案的進展。屋宇署已採取以下行動: (a) 於二零一四年三月三日及七日先後向該寺廟發出兩封信件,敦促該寺廟提交有關建議方案; (b) 二零一四年四月四日,該寺廟委任的認可人把地盤平整工程建議方案提交屋宇署批核。該建議方案亦顯示有關僭建物將被拆卸。屋宇署在二零一四年五月二十八日通知認可人,該建議方案根據《建築物條例》被拒絕; (c) 於二零一四年六月五日及七月七日先後向該寺廟發出兩封信件,敦促該寺廟盡快重新提交有關建議方案;及(d) 該寺廟於二零一四年七月就屋宇署聯同地政總署的第二輪檢控行動中,被法院判處罰款。

132. 屋宇署不接納建議 d)。根據屋宇署的現行政策,除非僭建物對生命財產明顯構成威脅或有迫切危險,否則該署不會主動安排政府承建商清拆有關僭建物。然而,屋宇署會不時視察以檢視情況。就最近視察所得,該投訴中的僭建物並無迫切危險。此外,屋宇署會在清明節前於靈灰安置所入口及該寺入口張貼告示,讓靈灰位擁有人得知屋宇署的執法行動,其作用更大。其後在清明節前,屋宇署於二零一四年三月十八日在靈灰安置所入口及該寺廟入口張貼告示,要求靈灰位擁有人與該寺聯絡,安排移除有關骨灰甕。 屋宇署並於三月七日去信該寺廟,要求安排拆除該骨灰龕,以遵從有關命令。

133. 申訴專員公署對屋宇署的替代處理方法不予反對。