背景

135. 二零一二年七至十二月期間,投訴人多次向申訴專員公署投訴環境保護署(環保署)及食物環境衞生署(食環署)。

136. 投訴人於二零一二年四月九日向環保署投訴其居住的大廈地下兩所食肆(食肆甲及乙)造成油煙污染。該署於六月二十九日向他函告調查結果:五月至六月期間,該署四派員到涉事大廈停車場出入口、平台及行人天橋進行空氣評估,並無發現涉事食肆排放的油煙造成滋擾,故不能援引《空氣污染管制條例》(《條例》)採取行動。另外,該署口頭確定涉事食肆的排氣口設計不妥善,但沒有違法,故該署不會跟進。

137. 二零一二年八至九月其間,投訴人多次向食環署投訴食肆甲及食肆乙造成油煙滋擾。食環署其後向他函告: (1) 二零一二年八至九月其間,該署多次派員巡查涉事兩所食肆,均沒有發現過量排放油煙造成滋擾的情況; (2) 不過,該署發現: (i) 食肆甲的運水煙罩未能正常運作及沒有保持清潔; (ii) 食肆乙的油煙罩有油煙積聚。在九月的巡查中,職員發現該食肆售賣「小食食肆牌照」批准以外的食物。違反持牌條件;及(3) 經該署警告後,涉事兩所食肆的抽氣系統已清理妥當及運作正常。該署亦已就食肆乙違反持牌條件作出口頭警告,要求停止違規事項。

138. 投訴人對環保署及食環署的投訴可歸納如下: (a) 環保署單靠其評估員的嗅覺及短時間的評估即斷定涉事食肆所排放的油煙沒有造成滋擾,並不客觀; (b) 環保署既確定涉事食肆的排氣口設計不妥善,卻拒絕要求該些食肆更改排氣口位置,是推卸責任; (c) 涉事兩所食肆的排氣口設於同一位置(位置 A),屬空氣不流通及接近民居的地方,食環署亦曾多次接獲有關食肆甲的油煙問題之投訴,並發現該食肆的抽氣系統不妥,顯示兩所食肆違反「食肆牌照申請指南」(「申請指南」)及《附表所列處所通風設施規例》(《規例》)就開設食肆的地方及/或排氣系統設置的要求。投訴人指責該署沒有按照「申請指南」及《規例》處理兩所食肆的牌照申請,以及錯誤評估有關排氣系統設計對鄰近環境的影響; (d) 就食肆甲油煙及抽氣系統的問題,食環署只不斷作出警告,未能對症下藥,解決該食肆排氣系統設計欠妥的根源性問題; (e) 食肆甲接獲環保署於二零一二年八月二十一日發出的「空氣污染消減通知」(「通知」)後,將排氣口改設於另一位置(位置 B)。投訴人認同,位置 B所排放的油煙已減少,以及比較遠離民居的窗戶,但秋冬時分的常規性東北季候風會將氣味吹入其單位,構成滋擾。雖然排氣口位置已更改,但大廈停車場閘口位置仍有強烈的氣味排出。他認為: (i) 食環署應建議食肆甲將排氣方向轉往或伸延至遠離民居的位置; (ii) 環保署應聯同大廈管理處就食肆甲及食肆乙所排出的氣味及油煙有否構成滋擾,向大廈低層單位住戶及鄰近食肆作問卷調查,以及調查停車閘口位置的氣味來源; (f) 食肆甲完成更改排氣口工程後,所排放的部分氣味未有經新安裝的過濾裝置而直接排出。然而,食環署未有妥善跟進; (g) 食肆乙的餐牌清楚顯示該食肆售賣「小食食肆牌照」批准以外的食物。然而,食環署過往多次巡查皆無發現該食肆違反持牌條件。及至投訴人於二零一二年九月十日向該署查詢該食肆的牌照問題後,該署始發現該違規事項及作出跟進。投訴人質疑該署過往存心包庇食肆乙; (h) 及後,九月十一至十五日期間,投訴人行經該食肆,從其餐牌推斷該食肆仍在售賣牌照批准以外的食物。九月十七日,食環署再次發現該食肆違反持牌條件。投訴人指摘該署跟進不力; (i) 食肆乙在二零一二年十一月中取消牌照後,一直無牌經營。 食環署只檢控該食肆,未能制止其無牌經營;以及(j) 食環署職員每次巡查均穿著制服,令涉事兩所食肆負責人有所防範,以致該署多次巡查均無發現。投訴人指摘該署執法不力。

申訴專員的觀察

投訴點 a)

139. 環保署基於超過五名職員共五次的評估結果,以決定食肆甲所排放的油煙有否造成空氣污染。從行政角而言,該署已在現行制下採取合理措施,盡量令空氣評估報告公正及準確反映實況。鑑此,申訴專員認為,投訴點 a)不成立。

140. 雖然如此,空氣評估涉及主觀判斷。申訴專員公署在處理其他同類個案時,已促請環保署持續改善現行機制以增加評估工作的認受性,包括:加倍留意其他國家或地區在此方面的最新標準及指引、加強執法人員的培訓,以及定期檢討現行機制。 投訴點 b)至 f)

141. 環保署的評估若並無顯示涉事食肆有違規情況,該署的確無從執法。

142. 無論如何,該署已按照較近期的評估結果發出「通知」,飭令食肆甲安裝控制設備,以消減空氣污染。該食肆其後已安裝控制裝置,以及更改排氣口位置。

143. 雖然食環署曾發現食肆甲和食肆乙的抽氣系統有不妥善之處,但申訴專員公署認為,那並不等同該署沒有按照「申請指南」及《規例》處理兩所食肆的牌照申請,或兩所食肆的排氣口位置違規。

144. 既然食環署沒有發現涉事食肆排放過量油煙構成滋擾,該署不採取相關的跟進行動,並非無理。

145. 從投訴點 b)至 f)可見,投訴人顯然是希望環保署能阻止涉事食肆再發出任何可傳至其居所的氣味。然而,申訴專員公署認為,政府部門執法,必須具備充足的證據及有力的法理基礎。若涉事食肆沒有發出足以造成空氣污染或構成滋擾的過量油煙,環保署便不能採取執法行動。環保署雖然因此而未能完全滿足投訴人的要求,但已在可行範圍內促使涉事食肆作出某程上的改善。 鑑此,申訴專員認為,投訴點 b)至 f)不成立。 投訴點 g)至 i)

146. 食環署未有及早發現食肆乙違反持牌條件,實有不足。該署已為此向投訴人致歉,以及提醒職員改善。

147. 在發現上述違規情況後,食環署已即按既定程序作出跟進。申訴專員公署認為,該署雖有疏漏,但沒有證據顯示該署包庇食肆乙。

148. 基於上述的分析,申訴專員認為,投訴點 g)部分成立。投訴點 h)及 i)不成立。 投訴點 j)

149. 食環署解釋,為防止他人假冒該署職員以收取利益,職員在執行巡查工作時一般會穿著制服。雖然如此,該署的例行及突擊巡查,均不會預先通知食肆負責人,以免他們有所防範,影響行動的成效。

150. 申訴專員公署認為,食環署的解釋有一定道理。既然該署的所有巡查都不會事先通知食肆,職員穿著制服與否對巡查成效的影響相信分別不大。就本案而言,該署在巡查後先後就食肆甲及食肆乙違反持牌條件及 或無牌經營採取跟進 執法行動,可見該署的巡查並非無效。

151. 基於上段所述,申訴專員認為,投訴點 j)不成立。

152. 整體而言,申訴專員認為,投訴人對環保署的投訴不成立,對食環署的投訴部分成立。

153. 申訴專員建議: (a) 環保署及食環署繼續密切跟進食肆甲及食肆乙排放油煙的情況,如有違規或構成空氣污染/滋擾,便應按照相關法例 程序採取果斷行動,要求糾正;及(b) 食環署繼續密切監察食肆乙無牌經營的情況,以及嚴厲及果斷執法。

當局的回應

154. 環保署接納建議,繼續監察食肆甲及食肆乙排放油煙的情況。 由二零一三年一月中旬至六月,環保署曾四巡查食肆甲及食肆乙,但並未發現有違規或構成空氣污染/滋擾的情况。

155. 食環署接納申訴專員的建議,並會繼續按現行政策對上述無牌食肆採取檢控行動及在適當時間向法庭申請封閉令。此外,食環署會繼續留意兩間食肆的衞生情況和採取適當行動。