背景

774. 投訴人投訴康樂及文化事務署(康文署)沒有妥善進跟他就行人路甲上的木棉樹棉絮飄落影響他的健康一事提出的求助個案。投訴人表示,政府在行人路甲上種有多棵木棉樹,每年果實成熟時,棉絮飄落對投訴人的健康帶來困擾。投訴人表示,過往數年均是透過區議員向康文署投訴,該署人員亦有到場清除木棉果實。二零一二年三月至五月期間,投訴人向 1823電話中心求助,表示附近的木棉樹的棉絮飄入其家中,令投訴人呼吸困難。康文署曾派員到投訴人家中視察,但對投訴人表示,該署是負責保養樹木,不會清除木棉果實或清理棉絮。投訴人認為,康文署沒有為他的健康設想。

申訴專員的觀察

775. 康文署以往的確有為減低棉絮對民的影響,進行摘除木棉果實的工作。然而,該署於二零一一年就有關工作進行內部檢討、改變處理木棉果實的方法及發出內部指引給職員後,卻沒有把相關決定告知民,特別是受棉絮影響的地區的居民,以致民毫不知情,亦沒有途徑獲悉有關改變的原因和理據。過往曾向該署求助或曾受惠於該署摘除木棉果實行動的民,在二零一二年木棉樹踏入開花結果之時,自然期望康文署會一如以往進行摘除木棉果實的工作。當投訴人發現康文署未有行動,並在其後赫然知悉該署已改變處理方法,不會摘除木棉果實,因失望而引致不滿情緒,可以理解。

776. 康文署應否摘除木棉果實,涉及觀點與角的問題,不同界別人士可能持有不同觀點,更涉及樹木種植及保育的專業知識,這些並非申訴專員公署可評論的行政事宜,故申訴專員公署不會干預或評論。申訴專員公署審研此案的焦點在於康文署如何作出更改先前處理方法的決定,以及有否妥善執行有關決定。申訴專員公署留意到,康文署於二零一一年決定改變處理木棉果實的方法時,雖說參考了港醫學會的意見,但其所指的樹木及保育專家意見其實是報章的報導。申訴專員公署查閱了有關報導,得悉上水某屋苑的事件,是由於承辦商在摘除木棉果實的同時,亦將木棉花一併摘除,破壞了觀賞價值而引致公眾批評,環保團體指,切割木棉花時需小心處理樹木傷口,否則會影響生;有保育團體指摘果方法防止木棉絮飄揚,做法可取。簡言之,康文署當時所得的專家意見並非完全否定摘除木棉果實的做法,但康文署並沒有進一步詳細研究論據,亦尚未正式尋求樹木及保育專定的意見,便匆匆更改一貫的處理方法(即因應民要求摘除木棉果實),未免欠審慎周詳。

777. 康文署在二零一一年受到輿論質疑其摘除木棉果實的做法而作出檢討,及後決定更改一貫處理木棉果實的方法,本來無可厚非。問題在於康文署執行有關決定時並無考慮受影響民的期望和感受,沒有適時進行諮詢和預報,結果引致不滿和投訴。

778. 另一方面,康文署所述的摘除木棉果實的考慮因素大多是可量的:「木棉樹與居民的距離,從果實釋出的木棉飛絮量、密及所造成影響的嚴重性,受影響的人士可否採取其他措施以減少受飛絮滋擾,當時和可見未來的天氣,樹上剩餘的棉絮數量和預計剩餘的落棉時間」,但該署卻沒有列出相關的客觀指標。 事實上,本案所涉的木棉樹存在超過十年,與民居的距離從來沒有改變,但康文署的處理方法卻有所改變;棉絮的數量和密如何才算為嚴重;受影響的人士如何才算可以採取其他紓緩措施;樹上剩下的棉絮及剩餘的落棉時間又如何影響決定,康文署也沒有解釋和說明。申訴專員公署認為,依賴前線職員的專業知識和經驗,就每宗個案的嚴重性、滋擾性、急切性及必須性作出評估,本身並無不妥,但若繼續採用上述的考慮因素,卻又不提供具體數據或評級,實難以清楚向民解釋每宗個案的決定,容易引致投訴。

779. 康文署在二零一一年六月決定改變木棉樹棉絮的處理方法,雖然欠缺周詳考慮,但並非毫無道理。康文署負責保育木棉樹,但並無必然理據和責任須摘除木棉果實防止木棉絮飄揚。然而,康文署沒有在決定執行改變措施時,適時向公眾或受影響的民發出清楚訊息,解釋採取新措施的原因,致使受影響民的合理期望落空,處理欠妥。同時,該署要求前線職員就處理有關棉絮投訴時依據的考慮因素,欠客觀指標,難以有效執行和解釋。 鑑此,申訴專員認為,這宗投訴部分成立。

780. 申訴專員建議康文署須向有關區議會交代來年的棉絮處理方法。在向區議會交代前,康文署應就摘除木棉果實的利弊,尋求科學客觀的論證,俾能透過區議會及其他途徑(例如新聞發報),向公眾清楚解釋處理棉絮的相關措施的理據。此外,康文署在審視二零一一年六月制訂的有關內部指引時,應檢討相關的考慮因素及評估準則,讓前線人員有所依從,避免引致相同投訴。

當局的回應

781. 康文署於二零一三年二月七日派員聯同發展局樹木管理辦事處總監,出席有關區議會轄下的文娛康樂及地區設施管理委員會(委員會),並呈交文件介紹署方處理木棉棉絮的安排,及解答委員會委員的提問。委員會主席總結署方在處理棉絮時要考慮居民的感受,及採取措施改善的有關問題。

782. 經綜合樹木專家及樹木管理辦事處(樹木辦)的意見,康文署認為原則上不應為減少落棉而摘除木棉樹的果實。木棉樹的果實成熟後出現落棉只是短暫現象,對人體健康不會造成影響,但摘除未成熟的木棉樹果實,都會在樹枝上造成細小傷口;病蟲害可透過這些傷口入侵,影響木棉樹的健康。因此,在考慮樹木專家倡議的「人樹共」的原則下,應盡量避免對木棉樹作不必要的干擾。

783. 康文署會透過園藝講巫、展覽、宣傳及教育活動,加强民對木棉樹的認識,及康文署在摘除木棉樹果實一事上採納的原則,鼓勵民了解木棉樹的生及在觀賞木棉的美同時,亦能接受落棉的現象。此外,康文署透過「綠化大使通訊」第五期,讓民認識木棉每年出現短暫落棉乃是自然現象及樹木正常的生長循環,並且向他們宣傳「人樹共」的訊息,避免摘除木棉樹果實。

784. 康文署已就摘除木棉果實的利弊進行詳細檢視,並尋求專家意見。然而,制定一套客觀或可量化的準則,如量樹上剩下棉絮的數量和密,或剩餘的落棉時間等,確實存在技術上的困難。事實上,決定是否摘除木棉果實和採取行動的時間,需因應每一棵樹的具體情況而定,這需要具有樹藝知識和經驗的人員在現場實地視察後才可決定,不能單靠一套簡單和量化的指標做決定。康文署亦曾諮詢樹木辦的看法,樹木辦的回應是現時沒有科學基礎就應否或何時摘除木棉樹果實訂定可量化的準則。

785. 樹木辦已就處理木棉樹果實的工作發出指引,康文署亦已進一步更新員工處理有關問題的回應口徑。康文署前線人員在收到關於棉絮造成滋擾的投訴和要求移除木棉果實時會小心平衡各方面的意見和相關因素,每宗個案會由有樹木管理經驗的人員作實地了解及評估,只會當木棉飄絮對附近居民及環境帶來極大滋擾而又當其他可行的緩減方法亦未能解決有關問題,例如加強清理落棉,以及有關摘除工作具有急切及必須性時,康文署才會考慮作出摘除木棉樹果實的行動。此外,康文署亦會聯同食物環境衞生署加緊清理落棉,以減少落棉風飄揚的情況。康文署會因應今年執行樹木辦有關工作指引,在二零一三年稍後再次檢視有關安排。