背景

393. 二零一二年三月二十三日,投訴人向申訴專員公署投訴食物環境衞生署(食環署)、地政總署轄下分區地政處(地政處)及規劃署。四月十三日,投訴人向申訴專員公署確認亦欲投訴環境保護署(環保署)。其後,他提供補充資料。

394. 據投訴人所稱,多年前,該區的前理民府(理民府)向該村兩所牛骨廠(工廠甲及乙)發出土地牌照,規定其必須遵從發牌及持牌條件,以免對附近村民造成影響。然而,該兩工廠一直違規,有關部門卻沒有採取任何行動。其後,上述工廠分別改為豬油廠和瓦片廠,違規情況更為嚴重;豬油廠沒有採取有效措施保持環境衞生;瓦片廠將建築材料胡亂棄置在綠化地帶;而瓦片廠的租戶更在廠房內將舊電腦拆件,過程中釋出有害物質,污染環境。

395. 投訴人的投訴可歸納如下: (a) 食環署不應向涉事工廠發出牌照,讓其經營厭惡性行業。 其後,該署又無視村民的投訴,容許工廠甲改為豬油廠;在發牌後亦沒有對工廠作出規管,執法不力; (b) 地政處不應撥地給涉事工廠,使其可經營厭惡性行業,污染環境和影響附近居民; (c) 規劃署要求投訴人拆除圍封在其土地上的圍板,但未就豬油廠放滿貨櫃和瓦片廠胡亂棄置雜物採取執法行動,沒有做到一視同仁;及(d) 環保署沒有就豬油廠、瓦片廠及其租戶所造成的環境污染問題採取執法行動。

申訴專員的觀察

投訴點 a)

396. 食環署及其前身實有按照程序審批工廠甲的厭惡性行業牌照的申請,並有在發牌時附加條件,以盡量減低該廠對環境的影響。申訴專員公署認為,該署於審批過程中亦有回應村民的關注,並已就該廠非法經營煮豬油業務多次提出檢控,而在發出牌照後,職員亦有定期巡查該廠。

397. 雖然食環署並無工廠乙的資料,亦欠缺早期新界政署巡查涉事兩間工廠的完整記錄,但申訴專員公署從部門之間早期的往來公文留意到,該兩工廠的違規情況於早期確頗為嚴重。及後,食環署雖曾多次檢控工廠甲非法經營煮豬油業務,但該廠曾於一九九五年持續非法營運至少達 8年之久。由此可見,該署早期的執法力不足,未能有效阻嚇涉事者。

398. 鑑此,申訴專員認為,對食環署的投訴部分成立。 投訴點 b)

399. 就當年理民府何以撥地給涉事兩間工廠營運一事,因年代久遠,現已無從稽考。

400. 然而,申訴專員公署注意到,工廠甲於一九九二年申請更改短期租約用途為豬油廠,地政處於九年後,即二零零一年以村民反對及工廠未獲食環署發出厭惡性行業牌照為由,拒絕有關申請。未幾,工廠甲再提出申請,但地政處一直未有審批結果。 除二零零二年八月至二零零五年四月,該工廠多年來持續經營煮豬油業務,違反短期租約條款。地政處初期只每隔約兩年,即一九九二年、一九九四年及一九九六年向土地承租人發出警告信。 該處及後於二零零一年、二零零八年、二零一零年及二零一二年數警告承租人須將用途改回碎牛骨。申訴專員公署認為,地政處未能有效執行契約條款行動,任由承租人在一次又一次提交申請的同時,長期違反土地用途。其間,工廠甲實亦有違反有關環保及衞生條例、規劃規定,以及牌照條件。

401. 至於工廠乙的土地承租人違反短期租約用途一事,地政處職員於二零零六年巡查工廠時誤將違規用途視為租約准許用途。 該處於二零一零年發現上述錯誤後,雖即時口頭警告承租人糾正違規事項,但由於職員當時忙於處理其他較緊急的個案,又須額外署任另一職位,故未有安排依期呈閱檔案以繼續跟進該違規事項。

402. 申訴專員公署認為,地政處對涉事兩間工廠的違規行為沒有積極執法,茍且;在處理工廠甲申請更改短期租約土地用途一事上有明顯延誤,令事情長期陷於膠著。鑑此,申訴專員認為,對地政總署的投訴成立。 投訴點 c)

403. 申訴專員公署認為,規劃署實有按照法例及程序處理涉事工廠、投訴人的土地及毗鄰土地違規發展事項,不存在厚此薄彼的情況。鑑此,申訴專員認為,對規劃署的投訴不成立。 投訴點 d)

404. 從環保署所提供的資料和回應可見,環保署確實有按照程序向工廠甲簽發「指明工序」牌照,並一直不時到該廠巡查,以確保該廠符合牌照條款及相關環保法例。在發現違規情況時,該署亦有採取執法行動。至於工廠乙,環保署雖在近月才收到投訴,但亦已即時派員視察。所得資料顯示,該署已適切處理有關工廠甲與乙的投訴。

405. 鑑此,申訴專員認為,對環保署的投訴不成立。

406. 申訴專員建議(a) 為免事情繼續磨蹭,地政總署與有關部門加快磋商,並詳細考慮如何回應村民的訴求,就是否批准短期租約申請果斷作出決定;及(b) 食環署、環保署及規劃署繼續密切注意涉事兩間工廠的情況,不時派員巡查,以免違規情況再發生。

當局的回應

407. 食環署接納建議,並會繼續密切監察涉事兩間工廠的情況,定期派員巡查和在有需要時採取適當行動,以確保環境衞生。

408. 地政總署接納申訴專員的建議,並已採取以下行動: (a) 工廠甲改為豬油廠的申請(i) 地政處已諮詢有關部門,並於二零一三年四月二日發信給承租人,說明環保署表示有關豬油廠運作並不符合有關《處理臨時用途及露天儲存用地的環境問題作業指引》(《作業指引》)的要求,及表明承租人須於發信日計三個月內停止有關未經批准的豬油廠用途,否則地政處會終止有關短期租約; (ii) 其後,承租人代表接觸環保署,環保署表示倘承租人希望繼續跟進有關《作業指引》事項,該署樂意檢視其立場,惟承租人須向該署提交新的資料以支持/證明有關豬油廠不會對附近的居民造成負面的環境影響(包括但不限於噪音、灰及異味);及(iii) 地政處於二零一三年六月收到承租人代表遞交有關延長終止短期租約限期三個月(即至二零一三年十月)的申請。鑑於承租人已委託港生產力促進局進行環境技術評估及在該局完成有關技術評估後會將報告提交環保署審核,地政處於二零一三年六月書面同意將有關限期延長至二零一三年十月二日。 (b) 工廠乙改為貨倉的申請(i) 承租人已停止未經地政處批准的用途。承租人其後向城規劃委員會(城規會)申請將涉事土地作為臨時貨倉存放建築材料及鐵器材料。有關規劃申請在加入附帶條件的情況下獲城規會批准。然而,承租人並未遵從規劃許可的部份附帶條件,該規劃許可於二零一三年一月二十日被撤銷; (ii) 由於規劃許可被撤銷,地政處於二零一三年二月去信通知承租人地政處不接納其更改短期租約用途的申請;及(iii) 承租人其後向城規會提出新的規劃許可申請,將涉事土地作臨時貨倉(建築材料及鐵器材料)用途,有關申請在附加條件的情況下獲批。地政處於二零一三年五月發信提醒承租人,雖然已獲得相關規劃許可,如他欲更改短期租約用途,須向地政處重新遞交申請。 地政處目前尚未收到有關申請。

409. 規劃署的中央執行管制及檢控組(執管組)於二零一二年十一月六日及二零一三年一月七日派員到工廠甲及工廠乙的地進行進一步實地視察。在該兩次視察中,工廠甲的地仍用作豬油廠的工場用途,場地的運作並沒有超出有關的規劃許可範圍。 工廠乙的地則大致空置,沒有發現違例的貯物用途。執管組並沒發現上述兩個地出現《城規劃條例》下的違例發展。

410. 環保署接納申訴專員的建議,並繼續到涉事豬油廠巡查,密切監察該廠是否符合牌照條款及相關環保法例的要求。至於涉事瓦片廠,如環保署於二零一二年九月七日給申訴專員公署的回覆所述,該廠現已空置。

411. 環保署於二零一三年一月十日向申訴專員公署匯報了上述進展。