201 /2527 1 為某指定駕駛學校招標時處理不當,導致指定駕駛學校市場被壟斷;以及 2 沒有檢討有效的私人駕駛教師照的發牌名額
背景
二零一九年六月和七月,投訴人申訴員公署公署投訴運輸署。投訴人對運輸署的投訴項歸納如(a) 約於二零零零年,駕駛學院 A成功中標,成為本其中一所指定駕駛學校。投訴人指當年另一駕駛學院駕駛學院 B/其關聯公司曾經參與投標,惟當局為免駕駛學院 B壟斷市場,沒有考慮該份標書。投訴人表示,運輸署其後就某一所重置的指定駕駛學校該重置的駕駛學校的招標準則與當年不同,不滿運輸署在明知駕駛學院 B投標的情況,仍容許該份標書通過該署負責審核的第一部分。投訴人認為運輸署在招標上有失當,導致駕駛學院 B壟斷市場; (b) 運輸署規定學習駕駛電單車的人必須於指定駕駛學校完成電單車的基本課程,才可於路面學習駕駛。然而,現時市面上四間指定駕駛學校均由駕駛學院 B或其關聯公司經營,變相令市民沒有其他選擇; (c) 當局在一九九九年設定私人駕駛教師執照私家車及型車組別的基準數目為 1 050個,當時人口約為 500萬。時今日,本人口已增加 700多萬,惟該組別的執照數目仍維持於 1 050個。投訴人不滿當局多年來沒有檢討及調整執照數目。此外,運輸署指曾就有關宜在 2013/2014年進行檢討,惟當時業界未能達成共識。投訴人質疑運輸署在此之後未有再次審視及檢討相關基準數目; (d) 據投訴人了解,運輸署並未就受限制駕駛教師執照的數目設立上限,與私人駕駛教師執照設定基準數目的做法不同。投訴人認為,該署現行的做法沒有保障受限制駕駛教師的利益。投訴人亦不滿該署從不檢討把受限制駕駛教師執照轉為私人駕駛教師執照的可行性; (e) 二零一九年六月二十日,投訴人去信運輸署,要求該署就二零一八年十月的會議所述宜作出回應,但直他們於二零一九年七月十五日公署投訴當天,他們仍未收到任何回覆; (f) 法例規定受限制駕駛教師執照的持有人只可於執照列明的駕駛學校或組織提供駕駛訓練,惟投訴人發現駕駛學院 B轄的受限制駕駛教師執照持有人在該重置的駕駛學校擔任駕駛教師,涉嫌違反法例規定;以及(g) 投訴人稱,他們與運輸署代表及立法會議員於二零一八年十月會面時,該署代表曾表示該重置駕駛學校的營辦商的公司為駕駛學院 B。然而,投訴人在同年十一月二十一日與該重置駕駛學校的代表會面該署亦有派員到場時,該重置駕駛學校的代表卻指其公司是一間獨立公司,與駕駛學院 B無關。投訴人認為有關說法與運輸署代表在十月會面時所述有出入。
申訴專員的觀察
投訴點 a)及 b):招標準則前後不一及程序令指定駕駛學校市場被壟斷運輸署已澄清,在一九九九年為駕駛學院 A招標時,採用公開招標的方式,因此並無限制任何人士不能參加,亦無不考慮駕駛學院 B持有股份的投標者。駕駛學院 B持有股份的投標者最終未能中標,是因為該公司評審所得的總分遠低於駕駛學院 A。而在二零一八年為該重置的駕駛學校招標時,政府同樣是以公開招標的方式邀請所有有興趣人士參與,並無將個別投標者拒之門外。 公署注意到,上述兩次招標第一次招標涉及的地點是由運輸署負責管理,因此駕駛學院的招標工作亦由運輸署負責;第二次招標涉及政府短期租約土地,因此駕駛學院的招標工作除了運輸署亦涉及地政總署,雖同樣是公開招標,但評審程序是有不同之處。兩次的招標均要求投標者須先符合所有必要條件,才會獲進一步考慮;然而,涉及該重置駕駛學校的招標即涉及政府短期租約土地的招標的中標者必須是提出最高建議租金的投標者。按公署理解,相關部門是按既定政策和程序進行上述兩次投標,並無違反規定,但政府當局以最高建議租金決定最終由誰中標對所有持份者包括作為消費者的駕駛學員而言是否最理的做法,公署認為值得深思。 以最高建議租金決定最終中標者,無疑對政府收入而言是最有利的。但是,有能力提出遠較一般水為高的建議租金以能穩勝的,一般通常是本身已有非常雄厚資本的機構,二則是在該市場已具一定佔有率的營辦商因可透過規模經濟降低均成本以增加經濟效益。對後者而言,提出較高建議租金以期中標的誘因按理亦會較其他投標者為大,因為成功中標不單可令規模經濟達致的經濟效益進一步提升,更可進一步擴大市場估有率,有利於日後控制市場價格。因應「價高者得」的招標制度有可能令個別營辦商霸佔甚壟斷市場,繼而令市場缺乏競爭和選擇,公署認為政府當局應慎重考慮。 運輸署表示,在「雙軌制」政策,駕駛訓練市場是開放給所有潛在參與者的,該署的統計數字亦顯示學習駕駛人士在私人駕駛教師/學校與指定駕駛學校之間有一定的選擇。然而,單就指定駕駛學校而言,現時情況是全四間學校均是由駕駛學院 B或其關聯公司營運的;亦即市民若希望經指定駕駛學校學習駕駛,只能選擇駕駛學院 B或其關聯公司所辦的學校。 於運輸署規定學習駕駛電單車人士必須於指定駕駛學校先完成基本駕駛技術訓練即乙部試,方可申請應考丙部的路試,公署認為,該署基於確保道路安全作出此規定,做法並非無理。 公署認為,運輸署是按照既定政策和程序進行上述兩次的招標,並無行政失當。該署規定學習駕駛電單車人士必須於指定駕駛學校先完成基本駕駛技術訓練的做法亦無不妥。因此,投訴點 a)及投訴點 b)不成立。然而,公署認為運輸署應與相關部門檢討現行以「價高者得」決定涉及政府短期租約土地的指定駕駛學校最終由誰中標之做法有否需要修訂。 投訴點 c)及 d):沒有檢討私人駕駛教師執照的基準數目,以及把受限制駕駛教師執照轉為私人駕駛教師執照的可行性運輸署曾於二零一三年六月檢討私人駕駛教師執照的簽發機制包括受限制駕駛教師獲發私人駕駛教師執照之安排,惟業界最後未能就有關修改達成共識。該署現正進行新一輪私人駕駛教師發牌制度的全面檢討,包括各組別執照的基準數目及簽發機制,預計於二零二零年完成。此外,運輸署曾於二零一三、二零一五及二零一八年完成檢討需否簽發新的私人駕駛教師執照,繼而於二零一四年二零一八年簽發 287個新執照。由此可見,運輸署實有定期就私人駕駛教師執照的簽發機制及相關宜作出檢討。 運輸署已指出,受限制駕駛教師在獲發執照時,已知悉他們只可代表僱用他們的指定駕駛學校或其他組織施教,以及其駕駛教師執照會在他們離職時失效。此外,該署必須按《道路交通駕駛執照規例》法例第 374B章要求以抽籤方式決定哪些符合資格的申請人可獲發私人駕駛教師執照,以確保所有申請人均有公機會。法例現時並不容許受限制駕駛教師無須經過申請程序而直接轉為私人駕駛教師。 綜合以上分析,公署認為,投訴點 c)及投訴點 d)不成立。 投訴點 e)至 g):沒有回覆、沒有監管受限制駕駛教師於非所屬學校任教、就該重置駕駛學校的營辦商與駕駛學院 B之關係說法有誤運輸署已交代該署回覆投訴人二零一九年六月二十日的信函之經過。公署已審閱該署同年七月二十六日給投訴人的覆函。公署認為,運輸署已作適當回覆。 運輸署已解釋,部分受僱於駕駛學院 B的受限制駕駛教師獲准許在該重置的駕駛學校任教是旨在讓考生於新舊兩校交接過渡期間能適時獲得駕駛訓練以配合考期,而該署已更新有關教師的執照記錄,有關安排並無違反法例。 就投訴人質疑運輸署對於該重置駕駛學校的營辦商是否駕駛學院 B的附屬公司之說法有誤,運輸署已作出進和交代,並無證據顯示該署當初的說法有。 公署認為,投訴點 e)、 f)及 g)並不成立。 總括而言,申訴員認為這宗投訴不成立,但建議運輸署與相關部門檢討現行以「價高者得」決定涉及政府短期租約土地的指定駕駛學校的中標者之做法,有否需要作出修訂,以更全面顧及各相關持份者,包括駕駛學員對駕駛訓練服務的需要。
當局的回應
運輸署按納申訴員的建議。為使招標過程更具競爭性,運輸署已在二零二零年第三季為鴨脷洲駕駛學校的公開招標引入新的評分制度。除租金建議外,亦會適當地考慮投標者在技術方面的建議,包括審視各項提高駕駛學校的管理及營運質素的方案。運輸署已計劃將鴨脷洲駕駛學校的招標評分制度