背景

224. 投訴人指稱,路政署在地政總署不知情的情況,把位於事涉鄉村牌樓附近政府土地上的一條通路移交該村村代表。自二零零八年三月起,村代表把該通路改作商用停車場,對投訴人和附近其他住戶等道路使用者造成不便和危險。然而,地政總署未能就有關的非法佔用政府土地情況採取執行管制行動。

225. 一九九八年六月,政府把事涉道路改善工程(「該項工程」)刊憲。一九九八年八月,政府收到村代表的反對書,指該項工程會影響到由事涉道路通往該村的通路、該村的牌樓及其鐵閘。地政總署轄相關地政處、當區民政事務處(「民政處」)和路政署的代表共同與村代表會面,同意重定該鄉村通路的路線,並重立新牌樓。經修訂的工程於一九九九年五月刊憲。

226. 二零零一年十一月,地政處分別以集體挖掘許可證及臨時政府撥地形式把該項工程所需的土地移交路政署,許可期為二零零一年十一月至二零零六年八月,而撥地期則為二零零六年九月至二零零七年十二月。路政署隨即展開有關工程。

227. 二零零四年八月,民政處同意負起新鄉村通路的維修責任。 二零零六年五月,整項工程(包括新通路和新牌樓)完工。二零零七年四月,民政處把一份已簽妥的移交協議送交路政署顧問,述明民政處將會負責維修新通路和牌樓。二零零七年六月,路政署顧問發信予村代表,確認有關通路和牌樓已於該月移交予村代表及村長。事實上,自二零零七年以來,村代表及民政處從未對該通和牌樓進行任何維修工程。

228. 二零零八年十月,地政處收到有關在新通路上非法泊車的口頭投訴。地政處於是把投訴告知路政署,並質疑該土地是否已交還地政處。路政署回應指,根據路政署與民政處之間的移交協議,該通路已於二零零七年由民政處接管,並建議地政處向民政處進有關事宜。然而,民政處稱,由於地政處從未把有關土地撥予該處,他們只負起了有關的維修責任而非管理責任。

229. 二零零九年五月,地政處、民政處、路政署的人員和路政署顧問舉行會議。地政處重申有關土地並未交還該處。在其後數個月,有關部門雖有交換書信,但未能就通路的管理責任取得共識。地政處其後要求在由民政處召集的地區跨部門委員會討論此事。與此同時,警方豎立警告牌禁止違例泊車,而地政處亦要求警方繼續採取執法行動。

230. 二零零九年十一月旬起,地區跨部門委員會舉行多次會議討論有關投訴。由於移交土地事宜仍有爭議,因此建議尋求律政司的意見。二零一零年一月及三月,律政司提出意見如: (a) 由於新通路位於未批租政府土地,在沒有牌照、契約或撥地備忘錄的情況佔用該土地,即屬違法。 (b) 根據《土地(雜項條文)條例》,政府沒有理由不採取行動。

231. 民政處、地政處及路政署遂計劃聯合清理行動,在有關車輛張貼通告,要求車主在指明日期前將車輛駛走,否則警方會在指明日期後採取行動移走該處違例停泊的車輛。有關計劃會在地區跨部門委員會上再作討論。

申訴專員的觀察

232. 申訴專員認為,雖然路政署顧問將牌樓的鑰匙交予村代表,但沒有證據顯示有關土地亦移交予他們,因此投訴點 a)不成立。儘管對路政署的投訴不成立,但該署另有失當之處,這是由於儘管根據當局的工程管理手冊(「手冊」),工務部門的一貫做法,是移交完成的工程予已識別的維修保養一方,而毋須經地政處進行移交,但是申訴專員認為依從手冊,不會妨礙工務部門通知土地監督管理人有關該工程完成後把工地移交另一部門的事宜。

233. 雖然路政署的顧問公司依據手冊,把有關通道的管理移交予民政事務處,但申訴專員認為,地政總署乃政府的土地監督及土地管理人,而有關工地亦是由地政處分配予路政署進行工程,因此在工程完成後,路政署至少應就顧問公司把通道管理事宜移交予民政處一事,讓地政處參與,或通知地政處。路政署同意知會地政總署有助地政總署更新其土地狀況記錄。由於以土木工程拓展署為主席的工作小組會定期檢討手冊,路政署承諾與土木工程拓展署聯絡,檢討是否需要修改手冊。

234. 由於有關土地並未交還地政總署,申訴專員明白到該署需要時間澄清有關事宜,才可決定對非法佔用土地的情況採取什麼行動。 因此,投訴點 b)並不成立。然而,申訴專員認為路政署在地政總署不知情的情況,把土地移交民政處管理,似只是無心之失。從民政處職務的性質來看,該處顯然不是管理通路的合適部門。路政署應在完成工程後,把土地交還地政處。這樣,地政處便有責任收回該土地並對非法佔用土地情況採取執行管制行動,而不致讓行動在路政署完成工程後很久才開始。

235. 地政總署向申訴專員解釋,按照既定政策,當撥地終結時,獲批地者須把土地交還有關地政處,而土地狀況須達到該處滿意的程度,既沒有構築物及瓦礫,也沒有任何佔用情況。因此,路政署應先清理通路的非法佔用情況,然後才把土地交還地政處。然而,申訴專員認為,地政總署堅持路政署在交還土地給地政處前須清理有關的非法佔用情況,這個理由是站不住腳的。

當局的回應

236. 路政署已接納申訴專員的建議,並已完成進行動如: (a) 在修訂移交程序後,路政署於二零一零年十一月三十日去信有關地政處,通知地政處已完成的通道已於二零零七年三月二十日移交予當區的民政處,並要求地政處更新有關記錄。 (b) 因應路政署要求,土木工程拓展署協調工務部門就手冊內的移交程序進行檢討。地政總署亦有參與檢討過程,並與工務部門對經修訂的程序達成共議。 二零一零年十一月二十五日,土木工程拓展署正式公布手冊經修訂的程序如:「工程永久佔用的地方應移交最終使用者運作控制維修保養部門,或負責該地方未來工程的機構。移交完成後,工程辦事處必須通知合適的地政處有關安排,以便更新相關記錄。」

237. 二零一零年七月,地政總署向申訴專員作出回應,表示對地政總署應帶頭清理被非法佔用的土地的建議有保留,並提出以幾點: (a) 地政總署重申,根據既定政策,獲撥地部門須把已清除一切構築物和瓦礫並完全空置的用地交還地政處,而用地的狀況須達至地政處滿意的程度。此外,根據就防止非法佔用部門所管有土地而發出的總務通告第 2/2008號,獲撥地部門有責任採取行動防止由其管有的土地被非法佔用,只有在別無他法時才應尋求地政總署協助,而地政總署不應因為獲撥地部門未能承擔保護所管有土地的責任而要負上清理寮屋的職責(地政總署認為該通告的精神,應涵蓋任何形式的非法佔用); (b) 考慮到律政司的意見,地政總署既沒有參與有關通路的移交,亦不宜帶頭清理被非法佔用的土地;以及(c) 路政署在二零零八年三月處理一宗類似個案時,也曾帶頭清理被非法佔用的土地,然後才把土地交還地政處。本個案亦應以同樣方式處理。

238. 申訴專員知悉地政總署的回應,有關的調查亦已於二零一一年五月十六日完結。

239. 民政處已於地區跨部門委員會會議上與各有關部門協調,並就長遠解決有關問題商定了初步計劃。該計劃倘獲落實,將涉及把該通路的法律地位由「行車道」改變為「政府土地」,以便日後可對在該土地上非法停泊的車輛採取執法行動。該計劃亦符合民政處自二零零零年起將該通路視為非鄉村道路的立場。