背景

116. 某私人住宅屋苑的住客會所自一九九七年起向業主及住客提供餐飲及其他康體服務,而屋苑的整體管理由業主立案法團 「法團」 委派管理公司甲負責。至於會所的管理工作,則由管理公司甲外判予管理公司乙負責。

117. 法團於二零零七年三月進行改選。由於大部分的法團委員同時請辭,故新選出的法團差不多屬全新班子,對過往法團的運作和事務並不熟悉。新委員接任後,從管理公司甲得知會所內的食肆一直在未領有飲食牌照的情況下經營。

118. 二零零七年四月二十七日,食物環境衞生署 「食環署」 收到市民投訴,懷疑有關住客會所無牌經營食肆,於是派員突擊巡查。 雖沒發現任何飲食業活動,但食環署人員警告管理公司乙必須立即停止會所內的餐飲服務。

119. 當新任法團得悉食環署的行動後,認為食環署過往定期巡查竟沒發現會所一直無牌經營食肆,實屬可疑,遂於二零零七年九月至十月期間,先後三次書面向食環署查詢,但食環署一直沒有回覆。

120. 另外,管理公司甲曾於一九九七年三月十八日向民政事務總署 「民政總署」 申請「合格證明書」 「會社證書」 ,以便法團能合法經營住客會所。民政總署於一九九八年七月九日回覆表示,由於會所未能符合若干屋宇及防火安全要求,故拒絕其申請,並警告管理公司甲必須立即停止一切會所業務。管理公司甲與當時的法團商討後,決定撤銷申請。法團指民政總署其後亦沒有採取任何行動,跟進管理公司甲有否在撤銷申請後,繼續無牌經營會所。

121. 根據《會社 房產安全 條例》( 第 376章 (「《會社條例》」) ,「會社」設有會員制度。另外,《食物業規例》訂明,食肆等食物業必須獲得食環署發出的牌照,方可營業。然而,規例中對「食物業」的釋義並不包括「會社」。

122. 設於私人屋苑內的住客會所假如並非以會員制度運作,即不屬於「會社」,不受《會社條例》監管,無須向民政總署申領會社證書。該會所的餐飲服務假如只供屋苑的業主╱住客及他們陪同的客人使用,亦無須申領食肆牌照。

123. 二零零七年十月二十六日,法團向申訴專員投訴民政總署及食環署如下: (a) 食環署於過往多年定期巡查中,一直未能發現會所有食肆無牌經營; (b) 食環署一直沒有回覆法團多次對其巡查結果的書面查詢;及(c) 民政總署在管理公司甲撤回「會社證書」申請後,未有跟進會所有否在未有取得「會社證書」的情況下繼續運作。 申訴專員的觀察 – 食環署

124. 申訴專員指出食環署早於二零零二年已發現有關住客會所設有廚房及座位設備,但卻沒有正視該處極有可能無牌經營食物業,而 60多次的巡查均非於週末、假日及晚上的繁忙時段進行。此外,負責的職員並沒有妥善記錄巡查的結果,因此,巡查結果是否屬實,均成疑問。申訴專員知悉食環署已就有關職員的行為完成調查,並採取適當行動。

125. 至於法團多次對巡查結果的查詢,食環署承認有疏忽遺漏。 經申訴專員介入後,食環署已於二零零八年二月一日向法團補發回覆,並於二零零九年九月八日解釋延誤原因及致歉。

126. 申訴專員亦發現,食環署原本未能確定沒有「會社證書」的會社,是否無須申領食肆牌照亦可提供餐飲服務,但仍兩度警告有關住客會所不能無牌經營食肆。最後,食環署澄清有關食肆根本無須申領牌照。換言之,食環署多年來不斷派員巡查會所有否無牌經營食肆,不僅浪費人力及對經營者構成滋擾,申訴專員評論食環署為執法而不識法。

127. 食環署取得的法律意見認為,提供餐飲服務而非以會員制度運作的會所(例如這宗個案中的會所),並不屬於《會社 房產安全條例》所指的「會社」,無須申領「會社證書」。此外,由於這類會所的運作模式與設有會員制度的會社無異,因此無須為餐飲服務向食環署申領食肆牌照。換句話說,這類會所可以輕易避過民政總署及食環署的監管,申訴專員認為欠缺法例監管將構成食物安全方面的潛在風險。

128. 因此,申訴專員認為對食環署的投訴成立。 申訴專員的觀察 – 民政總署

129. 民政總署於會所兩度撤回會社證書的申請後均有派員巡視,確保會所的運作,不屬《會社條例》監管範圍,才決定不採取進一步行動。申訴專員認為,對民政總署的投訴不成立。

當局的回應

130. 食環署及民政總署接納申訴專員的建議,並已採取以下措施: (a) 根據食環署所取得的法律意見指出,沒有條文規定《會社 房產安全 條例》第 2條所指的「會社」的釋義中的「法團或社團」亦適用於《食物業規例》第 4條中所指的 「會社」。 惟因《食物業規例》並沒有對「會社」作出釋義,故「會社」一詞應按一般定義理解。 因此,《食物業規例》第 4條中所指的「會社」涵蓋但並不只限於《會社 房產安全 條例》第 2條所定義的「會社」; (b) 食環署就住客會所之執法權力和範圍及就處理無牌食肆的舉報或投訴於二零一零年二月五日各分區發出指引; (c) 在調查「會社」懷疑「無牌」經營食肆的投訴時,食環署人員會按現場所蒐集的資料採取適當行動。如有足夠證據證明事涉的「會社」雖領有民政總署簽發的「會社證書」,但實質上接待非會員及/或無會員陪同的人士,食環署會引用《食物業規例》檢控經營者無牌經營食物業,並會根據現行機制通報民政總署,按需要採取聯合執法行動。如證實事涉的「會社」接待公眾人士,亦未領有「會社證書」,食環署會引用《食物業規例》檢控經營者無牌經營食物業。若食環署發現有關的「會社」只接待會員及會員陪同的人士,惟未領有「會社證書」,則並不觸犯《食物業規例》,故食環署不會採取執法行動,但會通知民政總署跟進;及(d) 《食物業規例》第 4條豁免提供餐飲服務的「會社」申領食物業牌照。因此,「會社」經營者與食環署之間並無牌照持有人與發牌當局的關係。儘管如此,食環署已與民政總署就監管提供餐飲服務但無須申請會社證書的處所作出商討,以確保食物安全及環境衞生。食環署作為食物安全和環境衞生的監督部門,會在資源及能力許可的範圍內,每十星期巡視這些「會社」一次,向經營者提供食物安全和衞生方面的意見。如食環署得悉有按上述模式營運的「會社」或住客會所,而經營者亦接納上述服務,便會將它們納入食環署現行的巡視機制。 民政總署建議食環署無論有關處所 包括住客會所 是否持有「會社證書」,假如該處所提供餐飲服務,便須作出巡查,以確保食物安全及環境衞生。食環署已如上文所述,覆實民政總署有關安排。