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225. 事涉土地位於半山區,其重建發展潛力取決於: a)土地契約; b)《建築物 規劃 規例》;以及 (c)分區計劃大綱圖 大綱圖 。「半山區行政發展限制」 「發展限制」 則是一項行政措施,旨在透過限制建築物的興建及重建規模,紓緩半山區的交通擠塞情況。

226. 事涉土地所處的地段,原有一間主屋及兩間副屋。該地段其後被劃分為兩部分,但同屬一份土地契約,地契訂明該地段上最多可興建三間高度不超過 35呎的屋宇。地段兩個部分的業主各擁有半間主屋和一間副屋,而其中一個部分即事涉土地。

227. 在一九六零至六一年期間,另一個部分 毗連土地 的業主將其擁有的半間主屋連副屋重建成一幢住宅大廈及一個設有司機宿舍的車房。

228. 投訴人認為,地政總署錯誤及/或不恰當地裁定毗連土地上只有一間屋宇,於是容許在事涉土地上重建兩間屋宇,以致擴大了核准地積比率。於是,他在二零零二年三月向申訴專員投訴地政總署: (a) 錯誤解釋該土地的原有批地條款,以致不合理地批准契約修訂;以及(b) 無理地採納一個與有關的大綱圖及「發展限制」相違背的地積比率。

229. 經調查後,申訴專員發現地政總署雖然一直嘗試遵照地契中訂明「三間屋宇」的限制,但計算毗連土地上屋宇數目的方法卻前後矛盾,漫無標準,這是因為該署對於「屋宇」的運作定義曾多番改變。現時的定義,是在一九九九年十月修訂後採納的。根據現時的定義,毗連土地上有兩間屋宇,而在一九九九年十一月,地政總署批准事涉土地的重建計劃,准許重建一間在停車場上有多達十個樓層的「屋宇」。

230. 根據《建築物 規劃 規例》,在事涉土地上興建一幢高度在 15米或以下的建築物,地積比率為 3.3倍;而根據大綱圖,事涉土地上的建築物,核准高度限制為停車場以上十層或現有建築物的高度,以較高者為準。由於原有地契將建築在事涉土地上的屋宇的高度,限制在 35呎或以下,發展商故此必須先獲地政總署批准修訂地契,才能興建至大綱圖所容許的高度。

231. 地政總署是根據發展商提交的「假定計劃」,來決定事涉土地的允准重建規模的。「假定計劃」即是發展商於進一步提交建築及設計圖則之前,用以決定在該土地契約範圍內核准重建或發展規模的假定設計。「假定計劃」獲批准後,發展商遂向地政總署申請修訂地契,把相同建築樓面面積「拉開」,改為興建一幢多層大廈。就多層大廈而言,任何設有泊車空間的樓層,地政總署均視之為「停車場」,而機房、康樂設施和大堂亦會獲得豁免,不計算在建築樓面面積之內。

232. 上述建議表面看來似是較大規模的重建計劃,有違「發展限制」的原則。然而,地政總署指出,「發展限制」只是一項行政措施,對現有業權並無約束力。該署更進一步將現有業權界定為事涉土地在重建前的核准最大地積比率 即 3.3倍 及建築樓面面積。「較大規模發展」是相對於「假定計劃」而言,並不是根據已存在的建築物作為衡量準則。

233. 鑑於以上所述,投訴 a)及 b)項均不成立。

234. 申訴專員認為地政總署固然須小心顧及契約修訂事宜的商業保密要求,但該署也需要在決策過程中採取較為合邏輯、一致及具透明度的做法。再者,地政總署的權力範圍須予以進一步研究。當局亦需要監察「發展限制」的成效和地政總署落實「發展限制」的能力。因此,申訴專員認為這宗個案的投訴事項不成立。雖然如此,申訴專員認為地政總署在其他做法及措施上可能構成行政失當。

235. 應申訴專員的其中一項建議,地政總署現時已透過發出作業備考讓處理物業的專業人士得悉有關契約修訂申請等方面的資料及意見。但是,地政總署不接納申訴專員的下列建議: (a) 終止考慮那些以提交會議省 或口頭陳述方式提出的發展提案或契約修訂申請,以確保可提供適當的文件,供作出決定及記錄之用;以及(b) 在商業保密條件予以容許的範圍內,有關發展提案和契約修訂申請的會議應公開,而有關的文件/會議記錄也應供公眾查閱。

236. 地政總署不接納申訴專員以上建議的理由如下: (a) 明確地終止考慮一切在會議上提交的個案是過度官僚化的做法,導致有關個案需要更長的時間處理。事實上,該等個案將會妥為記錄並涵蓋於有關會議決定的文書內。再者,根據現行做法,任何新申請均須正式以書面提交;以及(b) 公開有關發展提案及契約修訂申請的會議,是不可接受的做法,